马岭：从“中央国家安全委员会”的名称说起

　　
　　中共中央政治局2014年1月24日召开会议，研究决定中央国家安全委员会设置。会议决定，中央国家安全委员会由习近平任主席，李克强、张德江任副主席，下设常务委员和委员若干名。〔1〕2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要成立“国家安全委员会”，这与“中央国家安全委员会”在名称上有所不同（后者增加了“中央”二字）。从这一名称的改变中我们可以读出什么呢？笔者对此有以下几点分析。
　　其一，三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出成立的“国家安全委员会”，笔者认为应是“国家的”安全委员会，在性质上属于国家机构。作为执政党提出的治国方针和政策，其贯彻落实还需有一个法律化的过程和程序，如通过修宪使其合法化，其组成人员由人大选举或决定产生等。而“中央国家安全委员会”的“中央”似乎是要表明该机构的性质是党内机构，从该委员会的设置及其组成人员由“中共中央政治局”召开会议作出决定来看，可以断定它是一个党内机构。但党内机构的名称似乎不宜出现“国家”的字样，作为执政党在党内设置安全委员会是可以的，但它是、且仅仅是党内机构，不能同时又是国家机构；将来在国家机构体系内设置安全委员会也是可以的，甚至是应该的，但它在性质上也应仅仅是国家机构，不能同时又是党的机构。“一个机构，两块牌子”也是可以的，如1982年宪法在国家机构中设立的“中央军事委员会”和党章规定的“中国共产党中央军事委员会”就是“一个机构，两块牌子”，党章中的用语是“党的中央军事委员会”，〔2〕宪法中的提法是“中华人民共和国中央军事委员会”，〔3〕党章和宪法都没有用“中央国家军事委员会”这样的概念。
　　如果我们现在一定要用“中央国家安全委员会”这个名称的话，也应该用在国家机关内，意指在国家机构体系中的“中央安全委员会”，言下之意还可以在国家机构体系中有“地方安全委员会”。而党内的安全委员会其名称中出现“国家”二字，在机构的性质上容易引起混乱和误解。
　　其二，在党内设置安全委员会之后，还应当在国家机构体系内设置国家的安全委员会，“两块牌子”各有各的功能，难以互相替代。党的安全委员会对国家安全事务的管理应通过“国家安全委员会”去实施，“党”应通过“政”来领导，而不是直接对政务发号施令。同时国家安全委员会有一定的对外功能，作为党的机构可以与他国的党内机构交流，但各国的安全委员会一般都是国家机构，因此我们也需要有国家的安全委员会，这样在国际交流中才“门当户对”。
　　其三，“两块牌子”目前看来是较为可行的方案，但在组成人员上似乎难以像中央军委那样完全是“一套人马”。作为国家的安全委员会，笔者认为应由国家主席任其主席，总理任副主席，但委员长不宜介入。因为国家安全委员会在性质上属于国家机构中的行政机关，而不是“议行合一”的机关。
　　我国1954年宪法设立的最高国务会议具有“议行合一”的性质，其组成人员主要是国家主席、副主席、人大委员长、国务院总理等；〔4〕1982年宪法以“议行分离”代替了“议行合一”，取消了最高国务会议的设置，将国家主席虚权化，由国务院行使最高行政权，〔5〕并对国务院和人大的权力作了明确分工。〔6〕这是邓小平在总结十年文革教训之后为防止个人过分集权所采取的改革措施，虽实践中效果不甚理想，但其良苦用心令人深思。〔7〕如果我们在国家机构体系中设置国家安全委员会时其成员中有委员长，则等于对1982年宪法作了重大改变，从“议行分离”回到“议行合一”，国家安全委员会的地位和作用将类似于50年代的最高国务会议，可以说是最高国务会议的一种变相复活。因此这种改变需要我们极其慎重地加以考虑。〔8〕
　　当然，如果安全委员会仅仅设于党内，则不存在“议行分离”还是“议行合一”的问题。但如上所述，仅仅设置党的安全委员会而不设置国家的安全委员会是不妥的。那么，在党内的安全委员会成员已有委员长任职的情况下，国家的安全委员会中又不宜有委员长，该怎么协调呢？否是需要搞“两块牌子”、“两套人马”呢？笔者认为也不必。因为除委员长之外，两个安全委员会的其它成员都是可以重叠的，因此应该说是“两块牌子”、大体“一套人马”。
　　“两块牌子”、“一套人马”并非成文规范（在宪法和党章中都未予以规定），只是有“先例”而已；而先例仅有中央军委一例，还不能构成“惯例”；因此并没有一定要遵循的效力。何况先例、惯例也是可以打破的，关键在于，遵守还是打破先例的理由是否站得住脚，是否言之有“理”。
　　其四、在程序上，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》是党的“中央委员会”通过的，而将“国家安全委员会”改称为“中央国家安全委员会”是党的“政治局”决定的。“中央委员会”和“政治局”是什么关系呢？十八大《党章》第21条第2款规定：“在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党。”可见中央委员会具有执行性（执行全国代表大会的决议）和领导性（领导党的全部工作）双重属性；《党章》第22条第2款规定：“中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权。”从这一规定推论，政治局也应具有与中央委员会同样的执行性和领导性，只是中央委员会执行的是全国代表大会的决议，政治局执行的是全国代表大会的决议和中央委员会的决定，即对中央委员会的决定有执行的义务，没有改变的权力；在执行中可以细化有关内容，但不应对其作出修正。
　　〔1〕《中央政治局会议研究决定中央国家安全委员会设置等》，《人民日报》（2014年01月25日01版）。
　　〔2〕十二大《党章》第三章第21条第5款和十八大《党章》第三章第22条第5款都规定：“党的中央军事委员会组成人员由中央委员会决定。”
　　〔3〕《宪法》第93条第1款规定：“中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量。”
　　〔4〕1954年宪法第43条规定：“中华人民共和国主席在必要的时候召开最高国务会议，并担任最高国务会议主席。最高国务会议由中华人民共和国副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理和其他有关人员参加。最高国务会议对于国家重大事务的意见，由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定。”
　　〔5〕宪法第85条规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”同时在第86条规定：“国务院实行总理负责制。”
　　〔6〕参见宪法第89条、第62条、第67条的规定。
　　〔7〕笔者认为，1982年宪法在制度上取消最高国务会议是非常正确的（事实上文革开始即已取消），符合宪法权力分工的原则；但将国家主席虚权化则不太符合中国国情。有关具体阐述可参看马岭：《台湾“府院”关系对大陆的启示》，中国宪政网2014年1月22日。
　　〔8〕有关国家安全委员会与最高国务会议的比较，可参看马岭：《国家安全委员会与50年代最高国务会议之比较》，《云南大学学报》（法学版）2014年第1期。