湛中乐：三个层面构建科学的行政检察监督体系

　　我国当前的检察制度一定程度上借鉴了前苏联的检察模式，是具有中国特色的检察制度。作为我国宪法规定的专门法律监督机关，检察机关承担着保障法律正确实施、维护法制统一和尊严的重要职责。不断完善和加强检察机关的监督权，对于建设法治中国具有重大理论价值与实践意义。党的十八届四中全会《决定》指出，“完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督。”“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”可见，检察机关对于行政权的监督，即“行政检察”是其中的重要一环。
　　传统意义上，行政检察主要集中在检察机关对于行政诉讼判决的监督上，具体表现为抗诉制度。这也与现代检察制度的设置主要围绕着公诉脉络展开相一致。宪法第一百二十九条所确立的检察权属于一种“一般检察权”，人民检察院组织法对于检察权的规定主要体现为立案监督、侦査监督、审判监督以及执行监督等四个方面，并没有对于行政执法活动监督的明确规定。然而，从我国检察权与行政权之间的关系出发，行政检察理应具有更加丰富的意蕴。
　　个人认为，应当从广义的范畴去理解行政检察，将其定位为“检察机关对公共行政的监督活动”，不应仅限于在行政诉讼过程中对行政机关进行监督，还应当包括对一般行政机关及其工作人员行政执法行为的监督，以及对特定行政机关（如监狱、看守所等机关）及其工作人员的监督。卢梭的社会契约理论、前苏联的法律监督理论及法治的本土资源论等理论，对于我国的行政检察制度有着强大的解释力，也是加强检察机关对行政执法的监督，科学构建行政检察体系的理论基础。这意味着我国检察机关对行政机关及其工作人员行为的监督，是构建法律监督体系的题中之意，并最终实现对公权力的有效制约。这与西方三权分立体制下的权力制衡是不同的。
　　个人认为，应当从以下三个层面去思考如何加强检察机关对行政执法的监督，科学构建行政检察监督体系：
　　第一，加强检察机关对行政执法的监督，科学构建行政检察体系，是实现权力制衡、促进依法行政和保护行政相对人合法权益的需要。行政权力在行使过程中的失范，使得行政监督制度的重要性日益凸显。近年来，行政监督体系不断改进和完善，逐渐形成了行政内部监督（行政复议、行政监察、审计监督）和行政外部监督（人大监督、行政诉讼、社会舆论监督）等多种类、多层面监督方式并举的格局，一定程度上起到了促使行政机关依法行政的积极作用。但是，现有的各种监督类型都存在各自的不足和缺陷。例如，人大监督难以实现对个案和具体行政执法活动的经常性监督，且缺乏带有强制力的监督救济措施，监督的实际效果可能会打上折扣；行政诉讼制度多年来饱受“受案难”“审理难”和“执行难”的批评，实践中“信访不信法”的情况仍然为数不少；行政复议机关的中立性、公正性也往往容易受到质疑；行政监察机关的监察范围有限，监察主体也缺乏独立性。根据行政监察法第七条第二款的规定：“县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”。实际上，在现行的体制之下，各级行政监察机关往往是同级人民政府的一个下属常设机构，在人、财、物各个方面受制于本级政府。而行政权本身具有的扩张性和主动性就要求必须对行政权进行更为严密地监督和制衡，以弥补上述监督方式存在的不足。因此，加强检察机关对行政权的监督，可以有效地促进依法行政，保护行政相对人的合法权益，维护公共利益。对于行政执法领域始终存在的“重实体、轻程序”缺陷，可以通过检察机关对于行政执法活动的监督，实现对行政裁量的有效控制，减少忽视和侵害行政相对人权益情况的发生。
　　第二，加强检察机关对行政执法的监督，科学构建行政检察体系，必须以宪法、人民检察院组织法和相关的法律、法规作为制度支撑。首先，宪法第一百二十九条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。第一百三十一条规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。上述规定是检察机关对行政执法活动进行监督的权力基础，属于一种概括性的授权。其次，应当修改现行的人民检察院组织法，增加一条关于检察机关进行行政执法监督的规定。如前所述，现行人民检察院组织法对于检察权的规定主要体现为立案监督、侦査监督、审判监督以及执行监督等四个方面。这样的规定使得检察机关监督行政执法活动缺乏明确的依据，在一定程度上禁锢了检察职能的发挥。再次，一些相关的法律和行政法规也可以成为检察机关监督行政执法的具体依据。例如，2012年最高人民检察院与国家工商行政管理总局、公安部联合发布的《关于加强工商行政执法与刑事司法衔接配合工作若干问题的意见》中，明确规定了在工商行政执法领域，应当实行案件信息共享，建立联席会议制度，加强执法培训和监督等机制建设，促进行政执法与刑事司法的有效衔接。这一规定有利于检察机关在“行刑衔接”这一环节上加强对工商行政执法行为的监督。
　　第三，加强检察机关对行政执法的监督，科学构建行政检察体系，应当具备一些基本的制度要素。
　　首先，监督的主体。检察机关是当然的监督主体。人民检察院组织法及行政法上应当增加明确、具体的法律规定，使得宪法赋予检察机关的行政检察权能够得到最终落实，具有可操作性。这涉及人民检察院组织法、行政许可法、行政处罚法、行政强制法等相关法律的修订。
　　其次，监督的客体。检察机关进行行政执法监督的客体，即监督对象，应当限定为特定的具体行政执法行为。其一，应当明确检察机关的监督对象限于具体行政行为，不包括抽象行政行为。抽象行政行为本身的专业性和准立法性，使得行政机关的自我审査，以及有限的司法审査成为主要的审査方式。而目前实践中对抽象行政行为的违法审査范围是极为有限的。在这种现实情况下，检察机关（特别是基层的人民检察院）难以对抽象行政行为实现有效的行政检察监督，应当尽量避免这种监督。但在未来，随着行政检察体系的全面建立和发展，也存在对抽象行政行为进行监督检察的可能。其二，应当明确检察机关应当对特定的具体行政执法行为进行监督，尤其应当对限制和剥夺人身自由的行为、对涉嫌犯罪案件不移送刑亊司法程序的行为以及严重违反行政程序的行政违法行为进行监督。
　　再次，监督的职则。检察机关在对行政执法活动进行监督时，应当遵循有限性原则、适时性原则以及合法性审査为主的原则。其一，检察机关对于行政执法的监督范围应当是有限的，承认检察机关对行政机关监督的合法性，不等于认可检察权可以渗人公共行政的各个领域。其二，检察机关对于行政执法的监督应当是适时介人，一般情况下应为事后监督而非事前监督。其三，检察机关对于行政执法的监督还应当主要审查行政执法行为的合法性，而非审査其合理性。
　　最后，监督的程序和方式。个人认为，检察机关对于行政执法的监督程序，应当包含三个程序：一是行政检察的启动程序。行政检察程序的启动，既可以是由于检察机关发现了行政违法线索而主动介入，也可以是由于行政执法机关的主动邀请、联合行动而被动介入。二是行政检察的取证、调査程序。检察机关应当根据线索，调取和查阅相关的行政执法文件和事实证据。除了书面调査之外，检察机关应当全面听取各方意见，必须同时听取行政相对人和行政机关的陈述和申辩。三是行政检察的处理方式。检察机关在经过认真的取证和调査后，根据案件的具体情况，可对行政执法行为作出不同的处理，包括制发检察建议、提起行政公益诉讼、职务犯罪査处等。此外，要充分发挥检察机关的行政执法监督作用，根据不同的监督对象，采取有针对性的监督方式。
　　作者简介：湛中乐，北京大学法学院教授。
　　文章来源：《人民检察》2015年第2期。