程雪阳：司法省级统管无需修改宪法

　　十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，在司法改革的过程中，要“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”
　　根据这一改革要求，司法机关的人员遴选，财政资金和办公设施的配备等管理权将统一集中到省级政权。在本轮司法改革中，这一项改革被认为是“司法去地方化”的重要举措，有利于保障司法的国家性、统一性和独立性，但其与我国宪法所建立的人民代表大会制度是否兼容，则成了一个有待进一步澄清的问题。
　　最近有学者提出，“省以下地方法院、检察院人财物统一管理”改革违反了《宪法》以及《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》。因此要推行这种改革，就需要修改《宪法》第3条第3款、第101条第2款、第128条、第133条所建立的“各级人民法院、人民检察院由同级人民代表大会产生，对它负责，受它监督；各级人民法院院长和人民检察院检察长由同级人民代表大会选举产生；人民法院副院长、人民检察院副检察长、审判委员会委员、检察委员会委员、审判员、检察员分别由法院院长和检察长提名，同级人大常委会任免”的制度。而在宪法未进行修改之前，全国人大常委会无权修改《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》。（可以参见谢鹏程：《司法省级统管改革路径》，《中国改革》2014年第2期等）
　　一、司法省级统管并不违反宪法
　　在认真研究了我国现行宪法之后，笔者认为，“省以下地方法院、检察院人财物统一管理”改革并不违背我国的宪法。因此要推动这一项改革，并不需要修改宪法，我们所要做的工作仅仅是对宪法条文进行进一步的解释。
　　首先，我国现行宪法第3条第3款虽然有关于“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”的规定，但其并没有明确规定审判机关、检察机关都需要由本级人大产生，对本级人大负责，受本级人大监督。宪法第128条和第133条反而规定，“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责”，“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”这即是说，就人大与司法的关系而言，最高人民法院和最高人民检察院对全国人大及其常委会负责是毫无疑义的，但地方人民法院和人民检察院对哪一级人大及其常委会负责，则不是完全确定的。如果地方人民法院和人民检察院是由本级人大产生，那么其要对本级人大负责。但如果其并非本级人大产生，那么其要对产生它人民代表负责，而不是对本级人大负责。
　　其次，我国现行宪法第101条第2款虽然有关于“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长”的规定，但这项规定仅仅要求法院的院长和检察院的检察长由本级人大选举和罢免（检察长还须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准），而不是规定本级法院所有的法官、检察官必须由本级人大选举和罢免。事实上，在现行宪法秩序之下，省级人大统一遴选和任命法官、检察官，然后由县、市级人大从这些已经被任命的法官当中选举本级法院的院长和检察院的检察长，也并无违宪之虞。
　　再次，现行宪法第104条第1句虽然有关于“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”的规定，但县、市人大常委会对本级法院和检察院的“监督”在制度上如何落实，也是可以讨论的，其并不必然体现为对院长、检察长以外的法官、检察官的任命以及对法院、检察院的办公经费和办公设施保障的控制。我们甚至可以认为，县、市两级人大常委会对本级法院和检察院的“监督”主要应当体现为对司法工作的监督，而不应当体现为对法院、检察院办公经费以及办公设施的控制。因为无论是从语义学的角度，还是从实践操作的角度，对财物进行控制与“监督”这一术语的基本含义都相差甚远。
　　最后，宪法第101条第2款和第104条第1句规定中所提到的“本级”这一术语应当被解释为“对行政区拥有完全重合的司法管辖权的法院”。如果一个法院的司法管辖区与本行政区的行政管辖区并不完全重合，那么这里的“本级”就应当被解释为负责遴选该法院法官的该级人大。比如，A基层法院的司法管辖区域覆盖B县和C县，D中级法院的司法管辖区域覆盖E地级市和F地级市，那么无论是A基层法院还是D中级法院，其所对应的“本级人大”都应当是“负责遴选该法院法官的人大”，即A法院和D法院所在省的省级人大。
　　当然，这种解释意味着未来很多县、市就不存在“本级人民法院”或“本级人民检察院”了，那这是否有违宪法呢？答案是否定的。因为作为“权力授予性规范”，宪法第101条第2款和第104条第1句的规定仅仅意味着，如果本地有本级人民法院和人民检察院的话，那么同级人大及其常委会有权进行监督。但如果本地没有本级人民法院和人民检察院，那么该法院和检察院所在地的人大及其常委会就不再负有监督的职责和义务了。另外，现行宪法第124条第1、4款所规定的“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。人民法院的组织由法律规定”表明，人民法院的组织设立包括在何种地方，设立何种级别的法院以及设立法院的数量，都是可以由全国人大或全国人大常委会根据相关因素并通过法律的形式来加以确定的。
　　二、积极探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度
　　那么全国人大或全国人大常委会如何确定在何种地方，设立何种级别的法院以及设立法院的数量呢？根据《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》的规定，每个县级或市级政权就要设立对应的一级法院，而且这个法院的司法管辖区与该级政权的行政管辖区是完全重合的。然而，这仅仅是这两部法律的规定而已，并非宪法的必然要求，也未必适应现代社会对司法的需求。
　　事实上，在当前以及未来的司法改革过程中，我们完全可以根据人口数量、经济社会发展状况、空间距离、交通便利程度以及司法需求等诸多因素，来决定在哪些区域设立几个法院并确定其具体的司法管辖区。比如，对于那些人口数量少且司法需求不多的区域，完全建立一个法院来管辖周边多个县（区）或市；而对于那些司法需求较多的区域，则可以多设立一些法院来处理相关案件。而这也正是十八届三中全会提出要“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的原因。
　　综上，笔者认为，开展“省以下地方法院、检察院人财物统一管理”改革并不违背我国现行宪法。如果相关改革方案成熟，完全可以通过修改《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》来加以落实，无需修改宪法。
　　作者简介：程雪阳，法学博士，苏州大学王健法学院副教授。
　　文章来源：《社会科学报》2016年10月20日第03版，发表版本略有修改。