陈剑：宪法实施与宪法意识

　　2014年12月4日，中华人民共和国第一个宪法日。在首个国家宪法日到来之际，习近平总书记强调，要以设立国家宪法日为契机，深入开展宪法宣传教育，大力弘扬宪法精神，切实增强宪法意识，推动全面贯彻实施宪法，更好发挥宪法在推进依法治国中的重大作用。习总书记强调的内容十分重要，问题是，如何增强公民的宪法意识，使宪法得到有效实施。
　　刚刚结束的18届4中全会，作为党的历史上第一次专门研究法治问题的中央全会，通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），鲜明提出了依宪治国和依宪执政。《决定》提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”依宪治国、依宪执政是建设法治中国的基础，只有这个基础夯实了，法治中国建设才有光明前景。
　　要推进依宪治国和依宪执政，提升宪法实施程度和公民宪法意识，关键是正确处理好以下两个关系。不然，公民的宪法意识难以形成，依宪治国、依宪执政也难以得到很好落实
　　
　　一。党与宪法的关系
　　1982年9月，党的十二大通过的党章中明确，党必须在宪法和法律的范围内活动。此后32年间，党的历次报告中都对此加以强调。十八大报告中再一交指出：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。”上述论述，一般称之为党在法之下原则。但如何保证党在法之下原则能够实现，也就是真正把宪法看作国家的根本大法，使宪法的各项条款能够在现实生活中得到落实，如果没有严格的制度保障，上述这一原则是难以在现实生活中得到落实的。因而，如何保证宪法实施，实际是建设法治中国的关键和基础性工作。
　　要保证党在法之下的原则能够落实。而这一原则，实际可以归为，如何真正从人治走向法治。因为党如果不能够很好落实“党在法治下”原则，党的领导就有可能走向人治。
　　2013年至今，中国社会围绕依宪治国，宪政法治产生的争论，至今并没有完全平息。争论的焦点，笔者看来，实际就是坚持党的领导与依宪治国如何取得平衡，是否真正想让党在法之下这一原则在现实生活中得到落实。坚持党的领导，关键在于如何坚持党的领导。如果我们强调坚持党在政治上的领导，这当然是正确的。但是，如何强调党对于法治的具体领导，特别是党的领导人过分干预了司法，就有可能使依宪治国、依宪执政落空。
　　坚持党的领导与依宪治国如何取得平衡，关键是否真正做到党在法之下。道理很简单，党领导人民制定了宪法和法律，当然党要带头遵守。不然，你制定了宪法和法律，又不带头遵守，宪法和法律的神圣就无从谈起。2012年12月4日，习近平总书记在纪念82宪法颁布30周年讲话时提出“保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现”。只有让宪法各项条款在现实生活中得到很好落实，也就实现了人民的根本利益。
　　党的12大之所以能够将党在法之下”的原则写入庄严的党章，是因为有文革惨痛的教训，领导人凌驾于宪法和法律之上，神圣的宪法变成了一张废纸，由此给党、国家以及各族人民带来的沉重灾难。为了汲取这一沉痛的教训，中国共产党人痛定思痛，才在党章中确立了这一原则，并在1982年12月五届人大五次会议写入了庄严的宪法。
　　而要使“党在法之下“原则能够得到很好落实，关键在于如何实施有效监督。《决定》从三个重要方面论述如何依宪治国。首先是健全宪法实施和监督制度，“依宪治国的关键是要保障宪法的实施，依宪治国要搞好，关键在于全国人大常委会承担了最重要的责任，他们要履行好职权，因此强调完善对全国人大常委会的监督制度”。
　　落实宪法关键是建立违宪审查制度。宪法能否得到有效实施，能否得到很好的贯彻，重要的是有一个违宪审查制度。到现在为止，我们虽然有宪法监督的机制，但实际上没有任何一个案子进入了违宪审查的程序，这是不正常的。建立违宪审查制度的关键，是要有一个比较合适的宪法审查机构。现在把这一机构放在全国人大下面的，能否有效实施监督，发挥作用，还需要实践给出回答。如果不能有效发挥监督作用，宪法神圣也就无从谈起。
　　其次，提出要健全宪法解释程序机制，宪法实施必须要有解释，这也是《决定》很重要的制度体现。第三，加强备案审查制度和能力建设。《决定》从这三个角度对依宪治国提出明确的制度要求。现在的问题是，上述三项内容，特别是宪法实施和监督制度，如何在现实生活中得到切实落实，并成为一种巨大的力量，实际是有疑问的。
　　《决定》还对提高公众对依宪治国的意识做了部署，一是将每年十二月四日定为国家宪法日。现行《宪法》于1982年12月4日颁行。2001年，官方确立12月4日为全国法制宣传日。其次是在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。第三是建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。2013年3月5日，笔者曾撰文，“新任国家主席，请宣誓就职”。新任国家主席向宪法宣誓，一方面代表着宣誓人内心的认同，另一方面是宣誓人向公众做出的承诺，成为有形的和无形的约束。现在，经过各级人大任命的官员，都要向宪法宣誓，通过这种仪式化的程序，强化人民赋予的权力、对宪法和法律的敬畏之心，为社会主义政治文明赋予一种崭新的时代形式。
　　宪法作为国家根本法是一切法律法规赖以存在的前提，是国家机关、社会组织和公民个人行为的基本行为准则，是保证一国法制统一性的制度基础。而这一制度基础能够得到夯实，前提是必须处理好党与宪法和法律的关系，并有强大的监督宪法实施的制度力量。
　　
　　二。依宪治国与民主政治
　　要维护宪法权威，保障宪法的实施，从更宽广的意义上分析，需要民主政治的推进。没有民主政治的推进，法治中国缺乏坚实的基础。依宪治国也难以持久和有效实施。
　　司法与民主是一个古老的话题。司法需要民主动力，需要民主作为支撑。就中国当下情形而言，法治问题实际就是民主问题。也就是说，表面上看是法律问题，而实质症结在于民主意识的缺失和民主政治发展的停滞，在于民主政治和民主文化弱势。因此，没有民主政治的推进，法治难以走远，依宪治国难以实施。就是说，法律的困境需要民主政治的推进才能够解决。而法治的推行，则有利于民主政治建设。民主法律双轨并行，才能走上健康轨道，才能走上依宪治治、依法治国的轨道。如何杜绝司法腐败和司法不公，需要司法的独立性，没有司法独立，难保司法公正。没有民主支撑的司法公正，难以长期持续。
　　所谓民主，不外乎是主权在民，大众民主。其中的一个环节就是人民授权。这样才取得正当性或合法性、但人民授权不是一次性的，而是一个不断周期性的程序。也就是，每隔三至五年，就需要让人民出场一次，授权于特定的政治组织组织政府，续行授权。例如现在的人民代表大会。人民出场，由人民授权，人民如何授权，真正能够体现人民的意志，而且是绝大多数人民的意志，而不是被操纵，被代表，被表现为授权，重要的是让成千上万的人民，还原为一个个具有自己意志、能够表达自己诉求的主体性现代公民。人民如何成为一个公民，需要加强公民意识的培养，更需要创造公民能够成长的制度环境。不然只有百姓，只有臣民，难有公民。宪法实施，一项基本内容是保障公民权利的实现，这需要有制度保障，真正使宪法成为庄严的大法；宪法实施，另一项基本内容是对公权力的监督，这需要有制度的笼子，而这个笼子，其中一个重要的铁杆，需要创造一个不可或缺的环节，公民一定能够参与对公权力的监督。这种监督，一定具有实质意义，而不是只具有形式上的意义。只有这样，宪法一定能够得到实施，一个能够得到有效实施的宪法，也一定能够培育人们强有力的宪法意识。
　　
　　（作者为中国经济体制改革研究会副会长，研究员。）
　　2014年12月4日，写于中华人民共和国第一部宪法日。