秦前红：依宪治国：法治的灵魂

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”这是依宪治国首次被写入中央全会的决定，此前这一表述都只出现在领导人的讲话文稿中。2004年9月，胡锦涛在纪念全国人大成立五十周年大会上的讲话首次采用了“依法治国的根本是依宪治国，依法治国首先是依宪治国”的表述，“十八大”以后，习近平在纪念现行宪法公布施行30周年大会和庆祝全国人大成立60周年大会上的讲话中，也都明确加以重申，这反映出中国共产党对法治认识的深化。
　　从发生学角度来看，宪法可以理解为各种政治力量在博弈与妥协中达成的共识，是最基本、最根本的国家共识。当下中国的社会生态呈现出阶层众多、利益多元的基本样貌，观念歧见、利益冲突并不鲜见，宗教、道德、法律等无疑都是规避因利益纠葛引发的对抗、消弭由固守己见带来的纷乱脱序的调节手段。但唯有通过理性协商、全民讨论并借由一套缜密程序外化而成的宪法，才是凝聚全民意志的“最大公约数”，并具有最强的稳定性和权威性。宪法规定了全面重大的社会事务和国家事务，是全国人民根本的行为准则，一般法律的制定皆以宪法为依据。
　　法治的一个重要内涵，就是法律在最高的终极意义上居于规限和裁决人们行为的力量，是公民行为的最终导向或司法活动的唯一准绳，不论私人还是政府，都必须首先和主要接受法律的约束，此即法律的至上性。宪法是一国的根本法、最高法，那么法律至上性原则的核心便是宪法至上，亦即宪法是评价和衡量政府、公民行为的根本准则或最高标准。由此推进，依法治国必定要求依宪治国，如果治国不依宪，那就等于废弃了立国的根本，背离了最根本的国家共识，使法治陷于悖论，成为无源之水、无本之木，建设法治国家也就无从谈起。
　　宪法以对国家权力的构造和限制为核心内容，以保障并增进公民权利为终极追求。依宪治国首先能够制约权力专横，防止权力腐败。
　　作为民主制度产物的宪法通过人民代表大会制度、公民基本权利体系、法律监督制度等的运行得以活化，保证权力来源于人民、服务于人民、受制于人民，保证政府的廉洁高效，恪守其权力边界，保证司法机关依法行使职权，有效防范公权侵蚀私权。依宪治国还能给予人民美好生活的预期。实现民族复兴是国家发展的总体目标，而人民对生活有保障、权利有增进、发展有机会的期许则是国家梦想的基本构成单元。宪法作为人民最根本的行为准则，只有被尊重和恪守，才能引领人民对自我行为的规划，消除因规则林立而导致的选择困难；才能通过权利行使自主、权力行使法定，消减权力恣意给人民的不期干预；才能汇集人民对国家和民族的忠诚和信心，凝聚民心民意助力国家崛起。
　　执政党是执掌国家政权的政党。在西方国家，政党活动以选举为中心展开，政党经由赢得选举上台执政，一旦进入由宪法法律构筑的权力体系中，自身也就成为被监督和控制的对象，执政的权力边界尤为清晰。在中国，共产党的执政地位并非由选举授予，而是依靠革命成功的事实和改革发展的绩效，借由宪法直接赋予执政合法性。由于共产党对革命路径的依赖，重视执政事实，轻视内在价值，也由于党组织和领导干部不习惯甚或完全没有具体的法律可供依凭，其执政权力的边界是模糊不清的，各项国家权力似乎都可归于党的一元领导之中，故而过去几十年“以党代政”、“以党代法”的现象就不足为奇。然而，倘若党与国家机关的角色和权力并无区隔，那么通过法治建立权力运行秩序就几无可能，依宪治国自然也就沦为空谈。
　　“十六大”提出“从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党”的转换轨迹，要求“改革和完善党的领导方式和执政方式，不断提高依法执政的能力”，“依法执政”成为中国共产党的新坐标。回溯现行宪法，第五条明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”执政党当然也受这一条文的规制党必须在宪法和法律的范围内活动，这也是党章作为党内最高法规的明确要求。因此，依宪治国和依法执政就使中国共产党依宪执政成为逻辑必然、价值必然。
　　依宪执政价值在于为党提供最坚实的合法性基础。宪法确立了党的执政地位，使党的领导有了宪法和法律的支撑与保障；宪法能把党的意志转化为人民的根本意志，实现党的意志和人民意志的根本统一；宪法明确了党的民主与人民民主发展秩序，避免民主政治陷于民粹和僵滞；宪法能划清党的执政行为与国家权力行为的边界，确保宪法和法律的严肃性和权威性。
　　中国语境下的“法治”必须与党的领导和人民当家做主相结合，这是由中国的权力维度和秩序所决定的。在国家的维度中，人民是依法治国的主体，体现其根本意志的宪法即为法治的最高依据，依法治国必然要求依宪治国；在党的维度中，法治要求执政党的领导和执政行为符合宪法和法律，依法执政必然要求依宪执政。依宪治国及其统摄的依宪执政，共同构筑了中国法治的灵魂。
　　改革开放是当代中国的强国之路，依法治国是中国共产党治国理政的基本方略。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将全面深化改革的总目标设定为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”；《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将全面推进依法治国的总目标设定为“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。两项总目标不是孤立相望的，所属具体举措也非互不交叉。
　　“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”。这种“法治改革观”提醒我们，依法治国为全面深化改革提供了最佳的表达载体和实施机制，通过全面推进依法治国引领和推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度方面的深化改革，势必将为当代中国释放巨大的“改革红利”经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好。
　　当然，意欲收获丰厚的“改革红利”，作为执政党的中国共产党还必须在推进依法治国的诸多关键面向“钉钉子”：
　　首先，健全宪法的实施和监督制度。宪法的实施是实现依宪治国的基本途径，实现依宪治国必然需要一个立宪、行宪和护宪的过程。我国已有一部基本适应现实需求的宪法，但行宪和护宪的工作却相当滞后。行宪不单包括将宪法的原则和规范通过立法活动具体化，更重要的是在宪法的实施过程中适时地解释宪法，按照法定程序阐明有关条文的含义，促成宪法条文的落实；护宪即维护宪法权威、实施宪法监督，开展违宪审查，为实现依宪治国提供保障。
　　虽然现行宪法规定全国人大及其常委会负责监督宪法实施，全国人大常委会负责解释宪法，但过去32年来这两项权力基本处于“冰封”状态，长此以往，达致依宪治国遥遥无期。四中全会提出“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”，就势必“激活”宪法的监督和解释权，这在理论和技术上已不存在不可突破的障碍，但求凝聚宪制共识，通过必要的机构设计和程序设定促其实现。
　　其次，提升人民代表大会的实然地位。人民代表大会制度是我国最根本的制度安排，人民代表大会作为国家权力机关居于权力架构的核心，但就人民代表大会制度运行60年的现实情形而言，其实际地位与制度设计的初衷相距甚远。使人民代表大会回归应然的崇高地位，阶段性的改革可考虑提升直选产生的人大层级，落实差额选举，缩减代表规模，试验性地探索地方人大与常委会的合并，虚化人大及常委会的决定权，夯实人大的预算和规划监督权，落实质询、特定问题调查等制度。基于党管干部的原则，可考虑按照政府首长负责制、司法独立行使职权制的精神，适度减少人大人事任免的范围。同时，遏制人大组织和会议制度的行政化倾向，设置立法人员资格准入制度或立法顾问制度，制定精细严密的权力运行规则，使宪法法律赋予的各项权力真实地运转起来。
　　又次，廓清党行使执政权力的程序和边界，切实依宪执政、依法执政。从理想状态而言，党依宪执政、依法执政的方式是应当通过宪法法律规定的形式进入政权组织，成为国家政权机关的领导党，领导的方式是政治领导、思想领导和组织领导。从过往的政治实践来看，党组织和领导干部直接干预国家机关具体事务的情况时有发生，不符合依法执政、依宪执政的要求，破坏了宪法法律规定的国家权力秩序。究其原因，主要还是党行使执政权力的程序混沌、边界模糊，使一些党组织和领导干部违法行使权力，以言代法、以权压法、徇私枉法。社会主义法治需要坚持党的领导，反之，党的领导也必须依靠社会主义法治。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，依法执政“既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，且“完善的党内法规体系”也被视为中国特色社会主义法治体系的组成部分，强调把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。那么，在以国家法律规定党行使执政权力程序和边界存在现实困难的情况下，一个可欲可为的方案是在恪守宪法法律原则的基础上，先以党内法规的形式廓清党执政行为的程序和边界，明确党组织与国家政权机关的关系，行使执政权力的方式、步骤和范围等实体和程序问题，使党的执政行为有真实、明确的规范可以依凭并且受到规制，待条件成熟时再将相关规程上升为国家法律。
　　再次，厘定政府的“权力清单”，落实公民权利与自由的“正面清单”。国家和公民是最主要的宪法主体，宪法存在的重要意义就是限缩国家权力，保障和增进公民权利与自由。政府是与公民（或法人）接触最为密切的国家机关，对政府而言，“法无授权皆禁止”，“十八大”后，各级政府推行了列举政府“权力清单”（或“负面清单”）的制度，这对于依法行政，建设法治政府当然有积极效应。但是，仅仅规约政府权力的法治是片面的，还必须落实公民的权利与自由。对公民而言，“法无禁止皆可为”，现行宪法以列举的方式确定了公民广泛的权利与自由，此即基本的“正面清单”，唯有将清单转换为现实，使公民权利保障法治化，确保公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，弘扬民主精神，激发社会活力，将权力关进由权利编织的制度笼子中，法治才是完整的。
　　最后，尊重司法规律，确保司法公正。公正是法治的生命线，司法机关是维护公正的最后防线，司法不公对法治的破坏是致命的，司法不公则法治不彰。由于党强大的路径依赖惯性，党与司法关系的合理定位、司法政策摇摆不定、司法发展的人治主义色彩浓厚等问题依然突出，相应地，社会上“信访不信法、信上不信下”、“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思维颇受推崇，迫切需要党尊重司法自身的运作规律，维护司法的应有权威。四中全会做出的决定用了较大篇幅部署维护司法公正的举措，“惩治司法掮客”等提法也颇见新意和决心，反映了中央对司法领域问题的直面和反思。当下，依法治国在司法层面的推进应当以完善司法权力独立运行机制为中心展开，保障司法机关独立行使职权，恪守程序公正，对党组织或干部干预司法活动、插手具体案件处理的情形严厉问责，健全司法人员履职保护机制和法律人才流动渠道，强化对司法活动的法律监督，优化司法职权的配置。同时，党的政法委与司法机关的关系、“司法解释”的合宪性、舆论借监督之名裹挟司法等问题，也到了必须破解的时候。
　　罗马并非一天建成，法治亦不可能在朝夕间实现。中国共产党执政的65年是从拒斥和否弃法制到健全和完善法制，走向以法治国和依宪治国的过程。中国共产党作为具有高度进取心的执政党，自应不断深化对法治的认识，直面问题，以其政治智慧和勇气推进中国的法治和改革进程。唯有如此，执政基础才会得以巩固，国家治理体系和治理能力现代化的目标才会日渐趋近，国家富强、民族复兴、人民幸福的宏愿也才真切可期。