刘茂林：依宪治国与国家治理现代化

　　1999年依法治国方略正式在宪法中确立，标志着我国国家治理方式的重大转变。自此，依法治国成为我国国家治理的基本方式。依宪治国作为依法治国的核心，在国家治理中无疑占据重要地位。从依宪治国与国家治理现代化的关系来看，无论是国家治理现代化目标的提出，还是国家治理现代化建设的手段，以及国家治理现代化目标的实现，都与依宪治国密切相关。国家治理现代化的提出是宪法实施的重要举措，本身就是依宪治国的产物。国家治理现代化的推进离不开宪法的规范和保障，依宪治国是国家治理现代化建设的准绳。国家治理现代化的目的在于完善和发展社会主义制度，依靠宪法构建一个优良的宪法秩序。
　　一、国家治理现代化的提出是宪法实施的重要举措
　　依宪治国要求各类宪法主体自觉遵守宪法的各项规定，努力推动宪法实施。国家治理现代化的提出是执政党实施宪法的重要举措，也是遵循依宪治国的产物。这可从宪法精神、宪法原则和宪法规范三个层面进行分析。
　　从宪法精神的层面来看，改革是现行宪法的基本精神，全面深化改革是宪法精神的体现。现行《宪法》本身就是改革产物，它以根本法的形式确认了改革的正当性，正是改革精神使得“八二宪法”区别于前三部宪法。宪法赋予以完善社会主义制度为目的的改革正当性，反过来，任何以完善社会主义制度的改革都是实施宪法的行为。如蒋碧昆在20世纪80年代所指出：“实施宪法与进行改革这两项事业，就其精神与内容来说是并行不悖的。因为从总体而言，行宪需要改革，改革旨在行宪”经济体制改革，依法治国的确立，等等，无不是在改革的精神指导下对宪法的实施和发展。国家治理现代化的提出是执政党在全面深化改革阶段贯彻宪法精神的体现，自然也属促进宪法实施的重要举措。
　　从宪法原则的层面来看，国家治理现代化的提出严格遵循现行《宪法》确立的各项基本原则，国家治理现代化的基本部署更是试图实现宪法基本原则的要求。坚持和完善基本经济制度，推动以公有制经济为主体的各种所有制经济的发展，是坚持和贯彻社会主义公有制原则的体现。加强社会主义民主，推动人民代表大会制度等各项民主制度的发展，是贯彻和执行人民主权原则的体现。推进法治中国建设，维护宪法法律权威，是坚持和贯彻法治原则的体现。废除劳教制度，则是落实宪法人权保障原则的体现。
　　从规范的层面来看，现行《宪法》序言第六自然段规定：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义各项制度”该内容宣告了中国共产党领导全国各族人民完善社会主义各项制度的使命，中国共产党以此为规范依据提出以完善和发展社会主义制度为目的的国家治理现代化，当然是遵守宪法、实施宪法的行为。
　　二、国家治理现代化的推进需要宪法的规范和保障
　　宪法作为国家根本大法，在法治体系中居于核心地位，是调整经济、政治、文化、社会等领霾域的根本规范。因而，可以说宪法是国家治理的嚣’基本框架。在依宪治国的背景下，不仅国家治醇现代化目标的提出需要宪法提供合法性依据，国家治理现代化的建设过程更需要宪法的规范和保障。
　　一方面，以国家治理现代化为目标的改革活动需要宪法的规范。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，一切改革都应该在宪法范围内进行，而不能超越宪法，削弱宪法的权威。宪法应当作为一切改革活动的底线，所有的改革不能以违宪为前提。尤其是在财税体制改革、土地制度改革、司法体制改革等方面，必须遵守现行宪法所确立的基本制度框架和权力配置。而在法律层面，考虑到民事法律、刑事法律等基本法的重要性和修改的复杂性，也要确保这些基本法律的权威和稳定，尽可能在遵守现行基本法律制度的前提下进行改革。如果进行充分必要性和可行性论证后，确实需要突破现行基。本法律制度的，应当遵守现行宪法第六十二桑譬的规定，由全国人民代表大会授权或备案，才能进行改革试点。改革见效后，应该经由全国人民、代表大会修改相关基本法律，才能在全国范围内推行。至于突破一般法律的改革活动，进行试点前应得到全国人大常委会授权或备案，试点见效后应当由全国人大常委会修改相关法律再在全国范围内实施。政府体制改革、司法体制改？革和地方性改革等，也必须严格按照法治原则，取得相关授权后进行。对此，建议在全面深化改革领导小组下成立专门的法治监督小组，对各项改革方案进行合法性审查，以防止在国家治理现代化的建设过程中出现非法治化问题。
　　另一方面，国家治理现代化的实现离不开宪法的保障。宪法所能提供的保障主要来自两个方面。一是为国家治理现代化提供价值指引。制度的目的是制度的创造者，任何制度的建立和完善都要服务于某种价值目标。宪法所确立的价值体系代表着一国人民最大程度的共识，代表着人类长期生存和发展的需要。国家治理现代化以此为价值导向不仅能获得最大程度的支持，而且符合人们的长远利益。宪法价值的最为主要的载体便是宪法明文列举的各项宪法权利，因此，国家治理现代化需以宪法权利为价值目标进行制度发展和完善。政治体制的现代化要以保障公民的选举权和被选举权等政治权利为目标，经济体制的现代化要以保障公民的财产权等经济权利为目标，文化体制的现代化要以保障公民的文化权利为目标，社会体制的现代化要以保障公民的社会权利为目标。总之，国家治理现代化要遵循宪法的价值指引，以保障公民权利为目标。二是为国家治理现代化提供制度支撑。根据党的十八届三中全会对国家治理现代化的具体部署，国家治理现代化要在经济、政治、文化、社会、生态五大领域内进行，而这些领域基本都是现行宪法的调整范围。国家治理现代化所需要的各种手段，立法、行政、司法和财政手段，也都必须得到宪法的授权。因此，国家治理现代化不可能撇开宪法运作，要实现该目标只有紧紧依靠宪法提供的制度和手段，并在合乎宪法的范围内进行。对于一些需要突破现行体制的改革与创新，更需要宪法提供的正当性、制度和技术支撑。
　　三、国家治理现代化的目标在于建成优良的宪法秩序
　　从宪法学的视角看，国家治理现代化的实质是社会转型时期我国宪法秩序的现代转型问题，国家治理现代化的目标是如何建成一个建构科学运行良好的宪法秩序。国家治理的五大具体目标市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，分别对应着宪法经济秩序、宪法政治秩序、宪法文化秩序、宪法社会秩序和宪法生态秩序。国家治理的“五位一体”建设也就是如何统筹各个具体宪法秩序，形成一个协调统一、运作优良的宪法秩序。
　　从政治学的视角看，国家治理包括治理主体、治理机制和治理效果三大要素。国家治理现代化对这三大要素分别提出了不同的要求：在治理主体方面，要求治理主体多元化，以及不同治理主体之间的沟通与协作。在治理机制方面，强调治理层级的扁平化、治理手段的综合化和非强制化。在治理效果方面，追求以民主化、法治化、效能化为核心的“善治”。采用宪法学的语言，上述要求可以被重新表述为：国家治理主体的多元化要求深化民主，打破国家对社会权力的垄断，发挥政府、社会组织、公民个人等各类宪法主体在国家治理中的作用。国家治理层级的扁平化要求更多的社会分权和地方分权，减少决策的层级，这样有利于权力的行使和责任的承担。国家治理手段的综合化和非强制化要求作为权力主体的国家机关应当采取更为人性化的手段提供公共服务，也就是在法律制度的设计中要以保障权利为价值取向，更多地采用指导、奖励、协商等柔性措施实现治理目的。国家治理的善治目标要求宪法主体充分发挥宪法制度的潜力，实现“富强、民主、文明、和谐”的宪法目标。
　　国家治理现代化的目的之一就是通过国家治理现代化建设促进现行宪法的进一步实施。在后发的宪法国家，宪法文本和宪法理念往往走在了实践的前面，国家治理现代化问题更多的是一个如何实施宪法文本、贯彻宪法理念的问题。我国现行宪法经过三次全面修改和31条修正案的修正，已基本达到现代宪法的水准。改革开放30多年来国家治理模式的转型依靠的正是现行宪法所确立的价值目标和基本制度。国家治理现代化建设需要破除阻碍现行宪法进一步实施的制度和观念，坚持依宪治国，尊重宪法权威，将宪法确立的价值体系和基本制度深化实施。
　　国家治理现代化的作用和目标不仅仅在于实施宪法，更重要的意义在于推动宪法的发展，促进现行宪法秩序向现代化转型。国家治理涉及的有些问题，如市场经济的建立健全、民主建设、权力制约，是宪法近代化的任务。有些问题，如经济社会文化权利的保障、生态环境建设，则是现代宪法的任务。通过国家治理现代化的推进，不断进行理念创新和制度创新，必将促进现行宪法的现代转型，建设一个优良的现代宪法秩序。