任中平邓超：实现社会治理模式转换的现实路径

　　近年来我国社会正处于全面深化改革的攻坚期，也是各种社会矛盾和利益冲突的高发期。于是，“稳定压倒一切”，维稳便成为各级党政的第一要务。而随着社会利益格局的日渐多元化，公众的利益诉求表达更为迫切，民主参与愿望日趋强烈，从而导致维稳工作陷入了成本递增而收益递减的“维稳怪圈”。这表明，以政府作为唯一主体、以行政管控作为治理方式的社会治理模式已陷入明显的治理困境。在这一社会大背景下，中共十八大报告及时提出要加快构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。由此看来，从政府行政管控走向多元合作治理这一社会治理模式的转换，已成为当前推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切要求。
　　一、走出当前社会治理困境，社会治理模式迫切需要转换
　　中共十八届三中全会明确提出，把推进国家治理体系和治理能力的现代化作为全面深化改革的总目标，要求创新社会治理，改进治理方式，提高治理水平。然而，过去相当长一段时期以来，我们习惯于以政府作为唯一主体的社会治理模式，依靠行政管控方式来解决各种社会问题。但在今天维稳压力增大，维稳成本升高，而维稳效益递减的情形之下，各级政府的维稳工作已然不堪重负，社会治理陷入明显的治理困境。究其原因，主要由于我们在社会治理上片面实行政府管控，不愿发展社会组织，政府官员担心社会组织发展壮大后与政府分庭抗礼，而政府作为唯一的治理主体只能选择大包大揽、唱独角戏；不是积极地着眼于源头治理，而是着眼于消极防范和事后控制；不是努力追求社会的动态稳定，而是片面强调静态稳定；不是着眼于维护群众的合法权益，在畅通诉求表达渠道、扩大公民有序政治参与上下功夫，而是着眼于严防死守、围追堵截。〔1〕在当下社会正处于急剧转型和快速推进现代化的过程中，这样的社会治理模式显然无法也不可能从根本上化解社会矛盾冲突，甚至还在一定程度上还会加速矛盾的激化。中国社科院曾发布的《社会蓝皮书》指出：1979年以来我国“社会稳定指数”年均呈现“负增长”发展态势，强调1979年以来我国“社会不稳定、不和谐因素直接影响了整个社会经济的和谐发展，拖了发展的后腿”。〔2〕清华大学胡鞍钢教授通过对1994年以来我国社会冲突中的圆桌政治、夜晚政治、聚众政治的分别考察和综合分析，也发现社会不稳定因素总指数的年均增长率都保持着在14。0以上。在社会冲突总量攀升的情况下，圆桌政治的比例不升反降，夜晚政治、聚众政治的比例上升幅度较大，反映出我国社会冲突不但数量呈增多趋势，而且冲突激烈程度也呈加剧趋势，社会不稳定状况呈恶化的发展态势。〔3〕正因为如此，尽管各级政府投入大量的人力、物力和财力来进行维稳，维稳成本越来越高，然而社会不稳定状况仍在恶化，最终表现为维稳的成本递增而收益递减，致使维稳工作陷入了“维稳怪圈”，有学者也称之为“维稳内卷化”。实践表明，这种社会治理模式确已难以适应当前社会发展的现实状况，并且会进而影响整个国家治理的效能。为此，迫切需要实现国家治理的模式转换，提升国家治理能力，来应对日益凸显的社会矛盾和冲突。而随着中共中央十八届三中全会关于全面深化改革的号角吹响，实现国家治理的模式转换显然已经迫在眉睫。
　　二、社会治理模式的转换路径：从政府管控走向合作治理
　　社会治理是国家治理的重要组成部分。推进国家治理体系和治理能力现代化，必然要求推进社会治理现代化。现代治理和传统统治的最大区别，就是社会和公民的参与，即所谓公共治理。从国家治理体系角度讲，俞可平认为，民主是现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在。〔4〕从传统国家治理体系到现代国家治理体系的演变，实质是民主的发展过程。而作为国家治理体系的重要领域即社会治理的现代化，实质上也是民主不断扩大和深化的过程。社会治理的理想模式是实现善政善治，而善治的本质在于政府与公民对公共生活的合作管理。〔5〕具体地说，实现国家治理模式的转换路径在于：从治理主体而言，由政府的一元治理转向政府、社会组织和公民之间的多元合作治理；从治理机制而言，由政府的行政管控转向“自上而下”的政府治理与“自下而上”的社会自治两者之间的良性互动；从治理目标而言，实现社会治理由刚性的静态稳定转向弹性的动态稳定。
　　（一）治理主体：由政府的一元治理转向政府、社会组织和公民之间的多元合作治理
　　从治理主体的角度看，人类社会至今已经有过三种基本形式，即自治官治共治。在国家和政府产生前，人类实行的是原始自治。在国家产生后的很长时间中，人类实行的是独裁专制，即官治。进入现代后，官治逐渐让位于共治。〔6〕因此，治理主体由政府治理走向政府、社会组织和公民共同治理是社会历史发展的必然趋势。从当前我国社会结构的发展现状来看，已经具备了从官治转向共治的基本条件。改革开发30多年来，中国社会的结构分化大体定型：以政府官员为代表、以政府组织为基础的国家系统；以企业主为代表、以企业组织为基础的市场系统；以公民为代表、以社会组织或民间组织为基础的公民社会系统。〔7〕特别是从20世纪90年代开始，各种社会组织如雨后春笋般地大量产生，根据民政部2013年6月正式发布的《2012年社会服务发展统计公报》显示：截至2012年底，在民政部门正式登记的社会组织全国共有49。9万个，比上年增长8。1，且近几年来每年增长率至少都在3以上；他们的经济实力也在逐渐增强，到2012年底共形成固定资产1425。4亿元；这些社会组织几乎涵盖了社会的各个领域：工商、科技、教育、卫生、社会服务、文化、体育、生态环境、法律、宗教、农业农村、职业从业、国际及涉外等，已经基本形成体系，吸纳社会各类人员就业613。3万人，比上年增加2。3。作为公民社会的基础，各类社会组织在经济、政治、文化、社会和生态等方面正发挥着日益重要的作用。而随着我国经济的快速发展和社会的进步，广大民众的物质生活得到极大改善的同时，他们的政治参与意识得到迅速提高，特别是维护自身合法权益的意识不断加强。由于我国当前城乡差距、区域差距和社会贫富差距在不断扩大，社会保障体系和民主法治不健全，贪污腐败严重，各种利益冲突凸显，社会不公平的现象广泛存在，所以公众迫切希望通过政治参与的途径来表达诉求，从而改变某些不合理现状，于是民主参与愿望急剧膨胀。尤其当政府作为唯一治理主体的治理模式已经陷入“维稳怪圈”而难以为继的现实状况下，于是，社会治理由政府的一元治理转向政府、社会组织和公民之间的多元合作治理便成为当前我国社会形势发展的必然要求。
　　（二）治理机制：由政府的行政管控转向“自上而下”的政府治理与“自下而上”的社会自治两者之间的良性互动
　　社会自治的程度反映着一个国家政治文明的程度，社会自治越发展，民主政治就越发达，社会生活就越有活力，社会稳定的基础就越巩固。〔8〕中国自古以来就有社会自治的传统。在传统中国，“皇权不下县，县下行自治”，这就为乡村社会留下了自治空间。因此，有学者将中国传统的国家治理结构概括为“上下分治”的格局，即，上层是中央政府，由自上而下的官制系统所构成，底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅或地方名流所掌控。〔9〕著名社会学家费孝通先生将这种格局称为“双轨”政治。〔10〕正是出于同样的认识，黄哲真先生在上个世纪30年代出版的《地方自治纲要》一书中认为：“地方自治”一词虽然是清末才由国外引入，但是自古以来就有以“乡党”之人治“乡党”之事，以“保甲”乡约制度来达到乡党相助的目的。因此，中国虽没有“自治”之名，却有着“自治”之雏形。〔11〕由此可见，从社会历史角度看，实行“自下而上”社会自治在我国有着广泛的社会基础。然而，以往很长一段时期以来，在权力高度集中的政治体制影响下，传统的国家治理一味片面强调政府对社会的管控，结果导致政府权力的无限扩张和社会自治空间被严重挤压。然而，无论是国内的还是国际的历史经验都充分表明，政府的社会管理和公民的社会自治，是相辅相成的两个方面。片面强调社会管理而忽视社会自治，就会造成公共权力过度扩张，损害公民的基本民主权利。反之，片面强调社会自治而忽视社会管理，就会带来社会秩序的失控，影响社会稳定。〔12〕因而，只有在政府主导之下将各方面的力量纳入到社会治理结构中来，在法治框架内开展各种力量之间的博弈和竞争，才有利于社会自身的发展和社会秩序的稳定。所以，在社会治理问题上，我们必须在实行“自上而下”的行政管理的同时，又要推动“自下而上”的社会自治，从而实现两者的有效衔接和良性互动。
　　（三）治理目标：由刚性的静态稳定转向弹性的动态稳定
　　过去很长一段时期以来，我们的社会治理是在“维稳压倒一切”的观念指导下，以政府作为单一管控主体，通过滥用警力严防死守、围追堵截、暴力镇压、限制人身自由等管控手段，不惜一切成本和代价来竭力达到社会“刚性稳定”这一目的。毋庸置疑，“稳定”是一个社会发展的必要前提和条件，中国的改革和发展需要“稳定”。但这种“稳定”不是指社会的绝对稳定，也不是静态稳定，而应该是相对稳定、动态稳定。因为在辩证唯物主义看来，矛盾是普遍存在的，矛盾不可能被完全消除，旧的矛盾消除了，而新的矛盾又产生了，所以我们要敢于面对矛盾，接受矛盾。而且，改革和发展进程中影响社会稳定的深层次矛盾和问题是不可能一次性得到最终解决的，这就决定了我们过去所追求的那种“刚性稳定”，只能是短期的、表面的、低层次的稳定，并且由于“刚性稳定没有弹性，缺乏韧性，没有可以缓冲的中间地带，而是通过不停的政治高压实现表面的稳定，因而隐藏着巨大的政治风险：维稳链条一旦发生断裂，整个社会就可能陷入大的动荡，所以这种刚性的稳定是不可持续的”。〔13〕同时，这样的“刚性稳定”影响社会活力的释放，而市场经济的发展需要社会充满活力，这是由市场经济的本质特征所决定的，因而这样的“刚性稳定”又会阻碍社会主义市场经济的健康发展。这就是说，现代社会的发展既需要稳定的秩序，同时又需要内在的活力。而这样的社会良序与活力并存的状态只能是一种动态稳定的状态，这也才是社会多元治理所追求的理想目标。
　　三、实现社会治理模式转换的主要障碍
　　由于受传统思维方式、现有制度环境以及主体参与能力等诸多因素的影响，目前要实现社会治理模式的转换仍面临一系列现实障碍，主要表现为：
　　（一）政府的管控思维难以转变
　　改革开发30多年来，虽然我国政府行政体制改革取得较大进展，但是计划经济体制下形成的政府管控思维在短时间内却难以完全转变，尤其表现在社会管理方面。政府对社会组织发展和公民参与，往往表现出一种强烈的限制和管控取向。在社会组织发展方面，社会组织面临许多政策限制，特别是“对于那些涉及民族、宗教、社会科学、自然科学边缘交叉学科、青少年、妇女儿童问题的具有强烈政治和宗教色彩的民间组织，对于那些国外非政府组织和基金会以及与之联系密切的民间组织，各级党和政府领导人更多地表示出政治上不信任和严加防范的态度，并采取‘红灯’政策严格限制其发展和密切控制其人员与活动。”〔14〕政府公共权力对社会组织发展的过度干预，从而导致一些社会组织行政化趋向严重，其固有的社会属性被削弱，缺少社会自主性和独立性。在公民参与方面，受传统封建专制主义文化和高度集权的政治体制的影响，一些政府官员缺乏民主意识，官本位、一言堂和家长制作风浓厚，对社会管理常常采取简单、僵化的行政管控手段，对公民参与往往持怀疑、抵制的态度。由于政府管控思维是传统高度集权体制下的产物，而公民参与是现代民主政治的主要内容，所以政府管控思维总是先天性地表现出对公民参与的排斥。
　　（二）公众的诉求表达渠道不畅
　　随着我国市场经济的持续快速发展，人们的物质生活水平得到显著提高之后，人们民主参与的愿望也日益强烈。
　　不管是公民还是社会组织，都表现出强烈的政治参与热情。然而，一些地方政府片面追求经济增长，而忽视了民主政治建设的协调推进，忽视拓宽公众的诉求表达渠道。虽然各级地方政府已经开通了信访、政府热线、政府信箱、政府微博等沟通渠道。从表面上看，政府与社会公众之间的沟通渠道并不少，但实际上，由于人为的堵塞，如采用各种手段阻挠公众上访，或者是由于政府的不作为，处理低效，处理不当等原因，导致原有的制度化利益表达渠道应有的功效未得到充分发挥。同时，虽然人民代表大会制度和政治协商制度是我国公民政治参与的重要制度化渠道，但由于人大代表和政协委员直接联系公众的机制不够完善、渠道不够畅通，也使得这两项重要制度的优势未能得到充分发挥。近些年来，地方政府逐步建立了公共决策听证制度，让公民参与政府公共决策，从而有利于提高政府决策民主性和政策的执行力。但这项制度也没有得到有效落实，一些地方政府在涉及公众切身利益的重大决策上忽视与社会公众进行相互沟通，从而导致社会公众的强烈不满。例如，最近几年在厦门、大连、宁波和昆明等地相继发生了因PX项目而引发的大规模群体性事件，深刻表明公众的诉求表达一旦发生阻滞将可能造成严重的社会后果。
　　（三）社会组织发育不良
　　社会组织作为公民社会的主体，是公民参与和发挥社会协同作用的重要载体。同时，社会组织作为社会的“安全阀”，也是政府与社会公众沟通对话的桥梁和纽带，为吸纳社会公众正常利益表达提供制度化的组织渠道，在调节和处理社会矛盾和问题方面发挥着政府和市场无可替代的作用。因此，社会组织的发展状况被公认是衡量社会发展成熟度的一项重要指标。然而，近些年来我国社会组织的数量虽然也在不断增加，经济实力也在逐步增强，但离有效发挥社会协同治理作用和参与社会多元治理的目标要求还有很大的差距。我国社会组织软弱主要表现为：第一，拥有社会资源不足。民间捐款是社会组织的主要资金来源，相当程度上决定着社会组织的公益性质及其致力于社会公益事业的活动和功能，也是其保持独立性一个重要条件。〔15〕据清华大学NGO研究所调查显示，我国社会组织最突出的问题是资金不足，民间捐款在社会组织的资金构成中不足10。根据民政部公布的相关数据，除去2008年汶川地震公益募款的特殊场景外，正常情况下全国社会组织的捐款大约在200300亿元之间，平均到全国登记注册的近45万家社会组织身上，每个组织大约只有几万元。〔16〕第二，人才缺乏，专业能力不强。我国社会组织普遍缺乏专业人才，在协调互动能力、组织管理能力、危机应对能力、发展创新能力、资源动员能力，尤其是公共产品与服务的提供能力等方面，与协同所需要达到的能力层次间存在较大差距。〔17〕第三，力量整合困难。由于我国社会组织彼此之间缺乏交流合作，大多数习惯于各自为政，缺乏协同意识，所以导致社会组织之间力量整合苦难。第四，自律不够。多数社会组织存在制度、行为不规范的问题，信息缺乏公开透明，对社会募捐资金的使用情况呈“暗箱”状态。例如，前两年发生的“郭美美事件”，暴露出包括红十字会在内的社会组织自律不够。
　　（四）公民参与水平较低
　　随着我国社会的不断进步，公民的权利主体意识在不断觉醒，公民参与成为公民实现利益诉求的重要手段。但是，从总体上讲，我国公民参与的能力仍然不强，参与的水平仍然比较低，主要表现为：第一，带有一定的盲目性。受政治和文化素质的影响，我国仍存在着相当数量的公民，对国家法律政策和自身享有什么样的权利和义务并不了解，也不知道通过怎样的有效合法途径实现利益表达和民主参与。公民参与所需要的学习能力、表达能力和理解能力不足，不少公民的参与行为具有明显的盲目性和从众性。第二，以个人参与为主，组织化程度不高。目前我国公民参与呈原子化的特点，其中绝大多数的利益表达主体都是以个人或小团体的形式自发进行的，缺少利益诉求表达的组织化依托，尤其是农民这些处于弱势地位的利益表达主体，其组织化的发展更是严重滞后。〔18〕第三，非理性的参与依然大量存在。不少公民对自己的参与行为、后果以及应负责任缺乏理性的审视，表现出短暂的、狂热的、无规则的特征，导致一些非理性化的政治参与现象频频发生，干扰了政治体系和社会系统的正常运行，对我国的政治发展和社会稳定造成了严重的危害，对社会主义和谐社会的构建带来了重大挑战。〔19〕
　　（五）人治传统根深蒂固
　　由于我国历史上长期的“熟人社会”形成了深厚的“人治”传统，而现代社会则是契约社会、法治社会，因而我们在由传统社会走向现代社会的转型过程中必然遭遇法制不够健全、法律执行不力的现实困境。从1991年至今，国务院、中央综治委、国家有关部委陆续颁布了很多涉及社会治理的法规、部门规定或指导性文件，绝大多数省、市、自治区、特区人大常委会颁布了《社会治安综合治理条例》，这标志着我国社会治理法制化建设进入新的阶段。但综观我国社会治理法制建设总体状况，仍然存在着诸多缺陷，其主要问题包括：一是对实施社会治安综合治理的体制、机制、措施、权责及保障的规定过于笼统，多为号召性、倡导性的政策性规定，缺少明确具体的法律规范。特别是对社会各部门规定了参与社会治安综合治理的任务和职责，但对如何履行职责却没有相应的法律规范加以约束，实施综合治理措施的随意性大。二是未建立起一套与之相应的有效的法律责任制度。现有的各种规章、规范性文件尽管也规定了一些责任追究方式，可以概括为追究党政领导责任、实施“一票否决权”等两类，但这两类责任追究都不是有确定法律后果的法律责任，责任追究的惩戒力和社会影响力有限。也正因为如此，所以我国社会生活中的许多矛盾和问题，往往与法制不够健全、法律执行不力密切相关。而随着经济社会发展，我国正在经历从传统社会向现代社会，从“熟人社会”向“陌生人社会”的转型，这种转型是我们走向现代化的必由之路。可见，我国社会转型的历史进程已对社会治理法治化提出了紧迫要求，因而党的十八届三中全会明确提出推进国家治理体系和治理现代化，提出建设“法治中国”的任务，强调依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，便是对这一时代要求的及时回应。
　　四、加快社会治理模式转换，促进国家治理能力提升
　　面对上述诸多现实困难和障碍，为加快社会治理模式的成功转换，以促进国家治理能力的有效提升，当前应在以下几个着力点上狠下功夫：
　　第一，转变政府管控思维，变一元治理为多元合作治理。在全面深化改革的大背景下，推进国家治理体系和国家治理能力的现代化，迫切需要转变计划经济体制时期所形成的政府管控思维，变一元治理为多元合作治理。当前，不少地方政府仍习惯于政府包办一切的思维方法进行社会控制与管理，习惯于政府行政命令的方式去推动工作，这不但不利于问题的解决，反而容易导致矛盾激化。近年来一些地方发生的群体性事件一再表明，集中管理、行政控制的社会治理模式往往让政府陷入被动和尴尬的境地。必须看到，在市场经济条件下，公民、社会组织与政府的地位是平等的，在社会治理中政府必须消除官本位意识、主观专断思维，树立对话共识思维，充分尊重公民的知情权、监督权、表达权和参与权，努力实现政府与公民、社会组织之间的协同治理、合作治理。当然，这里需要强调的是，我们所讲的合作治理并不是完全照搬西方的国家治理理论，也不同于西方政治和管理理论中倾向于向政府分权、实现社会多中心治理和社会自治的“治理”概念，而是以共产党领导为核心的多元治理，是在坚持和完善中国特色社会主义制度的意义上，由中国共产党领导人民依法进行治国理政。它充分体现了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，是我们国家治理必须坚持的根本原则。〔20〕不过，与过去那种一元治理模式不同的是，在这种多元治理结构中，各种社会力量的参与可以使各方面的社会利益诉求更多地输入治理系统，从而增强政府与社会之间的互动，有利于社会和谐与稳定的实现。
　　第二，畅通公众诉求表达渠道，为多元合作治理提供制度保障。公民参与是民主政治的基本要素，没有广泛的公民参与，就谈不上合作治理。但是，有序的公民参与需要与之相应的制度保障，需要有畅通的制度化表达渠道。当前，随着广大群众物质生活水平的迅速提高，其公共参与的愿望必然日益增强。然而，与公民政治参与的现实需求相比，我们的制度建设却明显滞后，参与渠道远远不够，政治参与的制度化水平不高，一些法律制度仍停留在原则性、宽泛的规定上，难以发挥现有制度的效益。因此，我们应当尽快建立和完善官民共治的制度框架，让更多的公民通过合法的方式有序地参与公共生活的管理。〔21〕为了最大限度地减少公众的非制度化参与，避免给社会造成巨大的损失和伤害，缩小公众与政府之间的裂痕，最大限度的满足社会公众的正当利益诉求，为此，迫切需要推进利益表达和政治参与制度化建设，为实现一元治理向多元治理的路径转换提供制度保障：一方面，要完善现有利益表达和政治参与制度。这就需要细化现有的利益表达和政治参与制度，不断完善表达和参与的配套机制，提高现有制度的技术含量和细密程度，加强程序性、具体性和保障性制度建设，把原则化变为程序化、具体化；另一方面，还要不断推进利益表达和政治参与制度的供给和创新。随着我国社会各利益群体之间冲突日益加剧和新媒体时代的到来，人们已经广泛借助于网络社交平台（如博客、论坛、微博等）来表达利益诉求和进行政治参与，这就需要政府利用现代信息技术创建网络表达平台，及时了解社情民意，征求公众的意见和建议，加快构建协商对话机制，通过利益博弈，实现利益均衡。
　　第三，加快政府职能改革，拓宽社会组织的自治空间。在高度集权的领导体制下，政府被认为是“全能主义”的象征，有事找政府，政府替民做主，包办一切，这就决定了国家与社会呈“强国家弱社会”的关系状态。随着我国社会主义市场经济的不断发展，政府的全能主义管理模式日益暴露出许多弊端，已经成为社会经济发展的一大瓶颈。政府在社会管理中，“国家公权力过多地挤占社会自治的空间，政府管理几乎包揽了公民生活的全部领域”〔22〕，结果侵害了公民的民主权利，严重影响了现代公民社会的成长。因此，必须加快政府职能改革，拓宽社会自治空间。要牢固确立有限政府、服务型政府的理念，依法明确确定政府在社会管理中的管理范围、职责界限。但凡社会组织、企事业单位、公民个人能够自主管理，市场机制能够有效调节，行业协会和社会中介组织能够有效自律的，政府要坚决退出，真正实现从大政府到小政府、从全能政府到有限政府、从管制型政府到服务型政府的转变。〔23〕近几年，江苏省太仓市开展的“政社互动”实践模式，实现了政府行政管理与基层群众自治有机链接和良性互动，这为我们提供了很好的借鉴。太仓市“通过制定《基层群众自治组织依法履行职责事项》和《基层群众自治组织协助政府工作事项》‘两份清单’，实现了‘政社分开’，减轻了自治组织的行政负担。同时，推行了‘一揽子契约服务’，委托自治组织协助政府完成项目，通过建立‘双方契约’，促进‘政社合作’，并通过实施‘双向评估’，强化‘政社互动’，从而形成共治的格局。”〔24〕
　　第四，加快公民社会建设步伐，提升公民政治参与水平。公民治理理论创始人之一理查德C博克斯教授在分析公民参与治理时指出：公民参与者的能力缺陷将直接限制公民与行政管理者的有效对话与沟通，进而影响公民参与的有效性。〔25〕随着我国社会结构的重大变化，公民社会作为一个单独的社会系统从社会结构体系当中逐渐分离出来。在社会治理方面，公民社会正发挥着政府和市场所无法替代的作用。作为国家治理的重要力量，公民社会在促进社会公正、增进社会信任、维护社会稳定、推进社会参与、推动社会自治、提高社会服务等方面发挥着重要的作用。但是，由于中国社会长期的封建专制统治，向来缺乏自由、民主、人权、法治等公民文化土壤，所以必须加快公民社会建设，必须要培育现代公民文化，
　　塑造现代公民意识，提升公民参与能力。同时，还要积极改善公民社会成长的制度环境。应该尽快建立和完善扩大公民有序参与的制度框架，拓宽参与渠道，让更多的公民通过合法有效的途径有序地参与国家治理。最后，也要加强社会组织的自身建设。要吸引更多的专业优秀人才加入社会组织工作中来，制定和完善社会组织内部管理制度，建立健全内部管理体制、机制，大力加强社会组织之间、社会组织与政府之间的合作，整合社会资源，增强自身实力，充分发挥公民社会的协同治理作用。
　　第五，转换社会治理方式，由人治社会走向法治社会。党的十八届三中全会把握时代发展大势，积极回应社会呼声和群众关切，明确提出创新社会治理体制、提高社会治理水平，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，同时，强调必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。法治不仅是国家治理体系现代化的核心，也是实现国家治理体系、治理能力现代化的必然路径。将法治作为实现国家治理体系现代化的途径，在于法治导向型的治理体系具有其他治理方式无法比拟的一系列优势。法治导向型的治理体系凸显治理过程的民主性、公开性、回应性。以作为法治核心内容的立法为例，在社会转型、矛盾凸显的新时期，立法在平衡、调整社会利益关系方面发挥的积极作用日益增强，通过在立法过程中深入了解民情、充分尊重民意，广泛集中民智，以主流民意作立法的依据，使得立法更加贴近百姓的生活，有效解决普通民众最关心的社会问题。公众在了解和通晓法律的同时，必将牢固树立法律信仰，自觉地将法律要求内化为自己的行动准则，国家的向心力和凝聚性将越来越强，国家治理体系的社会基础将越来越坚实。〔26〕可见，创新社会治理必须要有法治保障。要加强和创新社会治理，必须坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，突出人民主体地位，突出党委政府领导和社会各方面参与，突出法治思维和法治方式，把法治建设贯穿于经济社会发展的各个领域和各个环节，确保宪法和法律正确实施，这样才能使社会生活走向和谐稳定与长治久安。
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