郑功成：立法质量不高的五大表现

　　
　　如果法律、法规本身存在着缺失，有法必依、执法必严、违法必究的目标可能会落空
　　关于法治中国建设，主流的观点似乎是关键在于解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。但是，如果立法环节即法治源头得不到有效治理，法律、法规本身存在着缺失，有法必依、执法必严、违法必究的效果就可能差之千里。我国现行法律体系的立法质量不高，是一种较为普遍的现象，主要表现在如下五个方面：
　　一、立法空白犹多，无法可依的现象依然存在
　　例如，社会救助法、社会福利法、慈善事业法、社会组织法等关乎基本民生与社会治理的基本法律均还未制定，甚至还没有相对成熟的法规。因此，国家立法机关制定新法的任务仍然繁重。
　　二、一些现行法律可操作性弱、内容过时，有法难依
　　一方面，相当一部分现行法律大多是原则规范，只具有政策宣示与导向功能，有些问题干脆授权行政部门自行决定。立法中不注重法律的可操作性、可执行力，等于是自废法律的武功。另一方面，近30年来特别是近10多年来是国家发生天翻地覆变化的时期，而一些法律的修订却未跟上时代的发展。如《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》等多部法律颁行逾20年而未修订过。上述现象已经不是一般意义上的立法质量问题，而会导致现实中诸多问题无所适从，有的法律规范甚至成为阻碍改革发展的桎梏。
　　三、法规、规章发达，立法层次低及其带来的系列问题难以治理
　　在我国立法中还有一种常见现象就是行政法规、地方法规与部门规章发达，其数量是全国人大及其常委会通过的法律总数的数倍。这表明我国现阶段主要还是依靠行政部门等制定的法规、规章与政策性文件，而非国家立法机关制定的法律，来治理国家。立法层次低所带来的突出问题，不仅是立法的严肃性、权威性、稳定性明显不足，还包括部门利益、地方利益的痕迹随处可见，争权诿责的现象较为突出，行政部门通过法规、规章自相授权等，进一步损害了国家法制的完整性与部门之间的有效协同。
　　四、一些法律的规制过于宽松，根本不足以矫治违法行为
　　违法成本低、守法成本高是我国目前存在的一个突出问题，它带来的是一些领域虽有法律规范却不能真正矫治违法行为。例如，环境保护法对致污方的惩治、食品卫生与食品安全法律对食品事故致害方的惩治、劳动法律对损害劳动者权益现象的惩治等都明显乏力，致使一些领域中的违法行为甚至演变到了法难责众的地步。
　　五、法律、法规、规章等重复建设现象普遍，导致了立法资源的极大浪费，损害了国家法制的完整性与统一性，甚至衍生出法规与国家立法相互抵触的现象
　　例如，全国人大及其常委会制定出一部法律后，地方立法机关会纷纷跟进，但大多数地方性法规往往是国家立法的简单重复。有的地方立法甚至曲解国家立法本意，制定出来的法规与国家立法相抵触。在数以百计的行政法规、司法解释中，同样存在着重复立法现象。
　　导致我国目前立法质量不高的原因异常复杂，但总体上不外乎如下几点：一是行政主导的立法体制具有明显的局限性；二是悠久的人治传统导致了不重法律而偏重法规、规章及政策性文件；三是立法机关及其组成人员难以胜任主导立法事务的职责；四是固化的思维定势束缚了立法者的作为，总以为法律只要讲原则、明导向，总强调法律要给执法部门留出足够的作为空间，等等。
　　（作者为中国人民大学教授）