贾康：财税体制改革到了攻坚克难阶段

　　税改可以说影响公众生活的方方面面。比如资源税，比价关系和价格形成机制改变以后，市场会更多体现资源产品、能源产品的稀缺性，使相关产品价位走高，企业有了竞争中节能降耗的压力，以及千方百计开发有利于节能降耗的工艺、技术的动力，市场优胜劣汰会挤出落后、过剩产能。
　　财税体制改革被视为中国新一轮全面深化改革的突破口，在2014这一“全面深化改革元年”被寄予厚望。
　　对牵一发而动全身的财税体制改革来说，当前中国经济社会发展诸多难题的破解，几乎都以财税体制改革的全面深化为前提。比如，经济结构失衡、中小企业生存艰难、国民收入分配格局不合理、地方政府对土地出让金依赖严重、资源环境污染严重、收入鸿沟的缩减等问题的解决，都离不开财税方面的助力和创新。
　　2014年6月30日，中共中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》为新一轮财税体制改革划定了路线图。总体方案明确：新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。这个总体方案，不是政策上的修修补补，更不是扬汤止沸，而是一场关系国家治理现代化的深刻变革：重点包括三个方面内容，改进预算管理制度、深化税收制度改革、调整中央和地方政府间财政关系。
　　紧接着，2014年8月，有“经济宪法”之称的预算法完成了20年来的首次大修，迈出了此轮财税体制改革的重要一步。包括建立透明预算制度、完善政府预算体系、改进年度预算控制方式、完善转移支付制度、加强预算执行管理、规范地方政府债务管理以及全面规范税收优惠政策七大方面内容。
　　而税制改革的重点锁定在增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税六大税种。2014年，除了营改增试点范围进一步扩大，铁路运输业、邮政服务业、电信业先后纳入试点外，煤炭资源税从量计征改为从价计征走出了资源税改革的第一步，而2014年11月29日起成品油等部分产品消费税调整，则拉开了消费税改革的序幕。为了更好推进营改增试点，2014年2月12日，本报举办了“‘营改增’过程中企业如何分享减税成果”财经智库沙龙。
　　因此，2014年也可以说是深化财税改革元年，财税体制改革的序幕就此拉开。不过，对这一“牵一发而动全身”的改革来说，后续仍有诸多挑战。比如，2014年一些已经开始的财税改革，在2015年该如何进一步推进等，针对这些问题，本报记者专访了全国政协委员、华夏新供给经济学研究院院长贾康。
　　财税改革进入深水区
　　财经周刊：2015年被定义为全面深化改革的“关键之年”，财税体制改革同样要进入深水区，它将会面临哪些难题？目前的税改对公众又有哪些影响？
　　贾康：目前财税体制改革已经到了攻坚克难的阶段。对于财税体制改革来说，企业、公众最关心的就是税改。税制改革任务包括，“营改增”、资源税、消费税、房地产税、环境税和个人所得税。最先做到位的应该是“营改增”，按照计划，2015年“营改增”要实现全覆盖。比如“营改增”改革，总体来说有一定共识，取得了积极的效果，但一些行业也面临短期的难题；而资源税改革，各方顾虑就更大一些了，有的行业一直说自己受不了。如煤炭资源税从量变从价，对煤炭行业而言，同时整合税外其他各种基金和收费，使其一开始实际税负基本不变，企业能接受。但以后企业还是要适应从价征收后市场波动带来的考验。关键的问题在于，不是要让煤炭行业完全吸收税负，税负应在产业链上传导到中游和下游，这才能促使大家从自身利益出发，节能降耗。这就又会涉及电力体制改革。中国80的电是火电，但目前电力改革关键部分，发电和配电两端的改革，寸步难行。煤已经不可逆转地由市场去定价格，但电力领域却过度垄断、过度管制，不能够让市场充分发挥应有作用，比价关系、价格形成机制严重扭曲。
　　税改可以说影响公众生活的方方面面。比如资源税，比价关系和价格形成机制改变以后，市场会更多体现资源产品、能源产品的稀缺性，使相关产品价位走高，企业有了竞争中节能降耗的压力，以及千方百计开发有利于节能降耗的工艺、技术的动力，市场优胜劣汰会挤出落后、过剩产能。资源税负传导到最终消费品，老百姓的生活品也要受影响，这不可避免，不能回避这个问题。
　　财经周刊：提到财税改革，绕不开1994年的分税制改革，应该如何看待分税制改革？目前的财税改革又该如何和1994年的分税制改革衔接起来？
　　贾康：从大方向上看，1994年分税制改革是和市场经济相匹配的制度安排，别无选择。不能把1994年后出现的一些问题，如地方基层困难、土地财政、隐性负债问题的板子打在分税制身上。而恰恰是1994年以后，省以下没有真正进入分税制状态，分税制没有能够“横向到边，纵向到底”地贯彻落实，才造成这些问题。
　　资源税、房地产税应成为未来地方税支柱
　　财经周刊：十八届三中全会《决定》提出中央和地方财政要建立事权和支出责任相适应的制度，这一改革应从什么方面寻求突破口？您有哪些建议？
　　贾康：首先应全面考虑重新界定政府职责范围，调整中央与地方事权划分，按照政府事务的不同属性划分政府间支出责任，由粗到细形成中央、省、市县三级事权明细单，对应到支出责任操作形式上的预算科目明细单，并动态优化。同时，通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革，将五个政府层级扁平化到三个层级，实现“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”。以中央政府负责兜底，中央和省两级自上而下转移支付支持，使各级政府体系、包括欠发达地区基层政府承担好提供基本公共服务的职责。
　　在事权合理划分后的逻辑环节，依次为财权配置，也就是广义税基划分安排，以及预算支出管理、相应于本级主体的产权和举债权配置等问题。
　　强调财权与事权相顺应，意味着必须更加重视地方税体系的建设，重视地方潜在税基的发掘，并重视地方阳光化举债制度的建设和国有资产管理体系的完善，而非仅仅盯在目前可见到的现有收入如何分享、如何调整分成比例的问题上。
　　财经周刊：具体来说，您认为构建地方税体系方面应当如何深入推进？
　　贾康：地方税体系的构建和完善应从地方税基确定、税权适当下放、地方税种制度改革以及共享税收入划分办法的完善等方面切入。地方税税基最好的选择是三税基的组合搭配，即财产税税基全部作为地方税税基，商品服务类一部分，主要以改革后的消费税和资源税为主，再加上部分所得税。近中期，以消费和所得为主，中长期则应以商品服务类税基为主、财产类税基为辅。
　　税权下放的关注点不仅包括税种选择权，税率调整权，甚至还包括未来一定条件下的因地制宜设税权。
　　从当前和未来发展来看，可以纳入地方税体系的税种包括：国内增值税、国内消费税、企业所得税、个人所得税、环境税、资源税、不动产相关税种以及车船使用税。建议仍将国内增值税作为共享税，但较大幅度降低地方政府分享比例，然后将中央政府分享的收入作为中央政府对地方一般性转移支付的来源。
　　分税制运行二十多年来，尤其是进入新世纪以来，房地产、矿产资源价格飙升，最适宜作为地方税的这两类税基迅速成长，未来资源税、房地产税可以逐渐为地方带来稳定的大额税收来源，成为支柱税种。