刘军宁：民主与效率

　　某日，斯大林接见一个格鲁吉亚代表团。会见结束后，斯大林发现自己的烟斗不见了。于是，他派遣秘密警察首脑贝利亚去盘查刚才被接见的人，问问谁拿了他的烟斗。五分种后，斯大林在一堆报纸下找到了自己的烟斗。于是，他又把贝利亚招回来，并晃着手里喜爱的烟斗说到：“瞧！我的烟斗，我找到了。”贝利亚答道：“太晚了！代表团中半数人已经承认拿了您的烟斗，另外一半拒不承认的人已经在审讯中死掉了。”第二天，官媒发表社论指出，苏联的破案率与结案率世界第一。（苏联笑话）
　　今天的世界上，虽然民主国家越来越多，但是依然有人对民主政治提出种种责难；虽然专制国家变得越来越少，但是依然有不少人替专制制度刻意辩护。对民主政治的一个常见指责就是，就决策而言，民主政治虽好，但是效率不高。为专制制度最常见的一个辩护就是，就决策而言，专制虽差，但是效率颇高。很多人接受这样一个看法：就效率而言，民主不如专制。
　　一些人论证到任何事情都有其代价，同样，实行民主也不例外。这个代价就是民主政治下决策与行事效率低下。你看美国政府权力三分互相掣肘，立法机关一分为二相互扯皮，两个政党互相拆台，还有媒体和选民在那里风言风语，争论不休。而在专制之下，决策与立法，雷厉风行，说干就干，说做就做，领导人一拍板，就能举全国之力，办惊世之大事。
　　如果不加仔细辨析，对民主政治的这个指责，听起来似乎还颇有道理。然而，要比较民主与专制各自的效率高低，先必须对效率有个界定。首先要明确的是，决策的效率不等于决策的速度，虽然两者有关。如果仅仅从时间的角度来界定效率，把效率理解为决策办事所需要的时间多寡，那么，专制下的“效率”不仅高，而且高的出奇。上面的那个苏联政治笑话就是一个高效办案的注脚。
　　其次要明确的是，效率是以预期的效果来衡量的。时间意义上的速度高低是个次要的尺度。如果不问效果，把坏事办的多快好省，这不叫有效率。为大炼钢铁，一夜间砍光村里和附近山头上的树木，这也不叫效率。所以，衡量政治决策的效率，必须联同其效果一起衡量。不考虑后果的效率，不是人类所需要的效率。真正的效率，不是用时间长短来衡量的，而是用效果来衡量的。谈效率没有用，关键是看效果。这个效果一定要是好的效果。
　　民主与专制对效率的不同理解来自于各自对政治不同的理解。在专制下，时间在政治中具有特殊的重要性。衡量决策与施政效率的最重要的尺度是时间。决策与执行的速度越快，说明权力受到的制约越少。专制所追求的正是不受约束的权力，所以，时间才被看成是衡量效率的第一尺度。专制国家虽然决策速度快，但是这些政策常常带来严重的后果。另一方面，专制国家的决策常常服务于统治者自身的利益，对普通民众有害无益。
　　在民主政治下，审慎在政治中具有特殊的重要性。衡量决策与施政效率的最重要的尺度是审慎而不是速度。民主政治下的效率是基于审慎的、德性的效率，而不是仓促、孤行的效率。这种审慎高于速度的效率思维的对立面是大干快上、多快好省的大跃进式的效率思维。“欲速则不得达”这个描述特别适合于民主政治下对效率的理解。因为，在这个世界上，效果与速度并不总是成正比例的关系，在政治与人类公共事务领域，尤其如此。
　　民主政治下，审慎之所以重要，有其内在的原因：民主政治是程序政治，不遵守正常的程序，就不是民主政治了。所以，经过必要的程序，相互讨价还价，尊重民意，是立法与决策的必要过程。这些都需要时间。因此，在民主制度下，重大决策犯错误的可能性大大降低了。由于种种纠错机制的存在，和对权力的制约，即使出现决策上的错误也相对容易得到纠正。
　　相比之下，专制制度下的决策，不需要经过刚性的程序，不允许发表不同意见，不需要尊重民意，不存在对权力的有效制约。如果执政者认为很有必要的话，决策的速度当然很快。一些专制国家在一个较短的时间段内显示出“高效”，如第三帝国，但是，这种高效是通向覆灭的“高效”。
　　有人常用能否“集中力量办大事”来衡量政治制度的效率乃至优越性。然而，必须承认，集中力量办大事不是民主国家特征。民主政治的优越性中不包括“集中力量办大事”这一条。在民主国家，除去战争状态外，政府既无权集中力量，也无权办大事，当然也就不需要专制国家盛行的“集中力量办大事”所需要的决策与执行的“效率”。
　　从后果上看，集中力量办大事，往往是集中力量办错事办坏事。民众的需求与政府的决策基本能够对接，这样效率当然高。如果统治者的决策与民众的需求没有制度化的有效对接机制，其结果不仅是效率低，最终还会导致改朝换代，就像中国历史上一再上演的那样。
　　真正的高效率，不是要追求高速度，而是要防范高速度，因为其背后所隐藏的可能是仓促。从前述的那个苏联笑话来看，专制统治把速度当效率，他们宁可错杀一千，绝不放过一个。民主政治把审慎当效率，宁可放过一千，绝不错杀一个。民主政治的效率观，更顺应人性，因为谁都不愿意被错杀！