刘艺：完善行政检察监督机制的意义、方法和重点

　　第十四次全国检察工作会议提出“完善检察监督体系”，促进“刑事检察、职务犯罪侦查预防、民事检察、行政检察、控告申诉检察等各项法律监督工作全面发展”的目标。这不仅是新形势下检察机关法律监督职能的合理拓展，更意味着检察监督工作机制需要进一步完善。在五大监督机制中，行政检察监督是相对缺乏既有制度和规范支撑的一种机制。因此，行政检察监督机制的完善更需要集思广益，缜密规划，稳步推进。笔者对完善行政检察监督机制的意义、方法以及难点有以下看法。
　　一、完善行政检察监督机制的意义
　　完善行政检察监督的意义深远。秉要执本，有三点值得强调：第一是对检察工作的意义。“检察监督体系”的提出是中国特色检察制度发展历程的重要里程碑。检察监督体系的五种机制中，除行政检察监督外，其他四种机制都有较长发展历程，也已具备较完备的规范和制度基础。行政检察监督尽管一直都是检察机关工作任务之一，但缺乏系统的规范和制度框架。五大检察监督体系协调发展所涉事宜甚广，但构建和发展行政检察监督机制无疑是其中非常重要的一环。可以说，行政检察监督机制的质量在很大程度上影响着检察监督体系的整体水准。第二是对全面推进依法治国的意义。党的十八届四中全会为全面推进依法治国，提出了若干工作目标，要求各级政府要在法治轨道上开展工作，要求强化对行政权力的制约和监督，努力形成科学有效的监督体系，增强监督合力和实效。行政复议、行政监察、行政审计等内部行政监督机制具有先天局限性。作为外部司法监督机制的行政诉讼承担着非常重大的责任。但既有行政诉讼制度偏重于私益救济，欠缺公益救济功能。司法救济的被动性决定了司法机关只能在行政机关侵犯公民、法人或者其他组织权益的情况下才有权审查其是否依法行政。相比之下，检察机关对行政机关的监督，则是基于公益保护的法律监督职责，督促行政机关正确执法，是一种贯穿于行政活动全过程的外部监督机制（司法监督机制）。行政检察监督的外部性、主动性、全面性能弥补被动、保守、以私益保护为主的行政诉讼之不足，有利于司法职权的优化配置。因此，完善行政检察监督对建构严密的法治监督体系至关重要。第三是对司法体制改革的意义。为了发挥司法机关治国理政的功效，促进治理能力的提升和国家治理体系的完善，十八届四中全会决定提出了具体的司法改革目标和任务，针对行政检察监督提出三项改革任务。即“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年7月1日全国人大常委会已授权北京等13个省区市开展两年的提起公益诉讼试点。目前试点已一年有余，初步成效已经显现。人民检察院对履行职责中发现的行政违法行为进行监督的意见和对涉及公民人身财产权益的行政强制措施进行监督的指导意见正在制定过程中。构建行政检察监督机制事关司法改革的成效，事关社会主义法治国家建设，事关党和国家的信誉。
　　二、完善行政检察监督机制的方法
　　行政检察监督的内涵非常复杂，必须对其剖晰毫厘、枝分缕解，针对不同性质的问题，采取最适宜的完善手段。1979年《人民检察院组织法》关于人民检察院职权的规定中并未列明行政检察监督的内容。1989年《行政诉讼法》第11条明确检察机关对行政诉讼活动的监督职责。因此，在很长一段时间内，严格意义上的行政检察监督实指行政诉讼检察监督，而并非直接针对行政活动进行的检察监督。然而，除了法律明确规定的行政诉讼检察监督，检察机关在社会综合治理活动中也开展行政检察监督活动。从1981年起，检察机关在履行刑事检察、民事行政诉讼监督职责过程中发现国家机关、企事业单位违法时可提出检察建议。这实质上也是对行政机关违法行为的一种监督。但是，这种基于预防犯罪而延展出来的监督权之运行涉及诸多机制，由多部法律给予原则性规范，由多个业务部门行使，“政出多门”且呈现“总量偏底”“质量较差”、“内容粗浅”等问题。十八届四中全会以及十四次全国检察工作会议后，行政检察监督的意义和内涵更加丰富。因此，完善行政检察监督机制的方法和途径也应该是多向度的。具体可分为梳理、强化和构建三个方面。
　　第一，梳理行政检察监督与相关机制的关系。首先要厘清行政检察监督与其它四种检察监督机制的关系。行政检察监督与刑事检察、职务犯罪侦查与预防、民事检察、控告申诉检察既存在明显区分，也有千丝万缕的联系。这不仅体现在实体法律关系的微妙界分，更体现在各种监督程序的交叉和衔接上。在五大监督机制并行发展的过程中，应努力廓清各种监督机制的责任区分，完善工作衔接配合机制。其次，应该明确作为法律监督的行政检察监督与一般监督的差异。根据中央政法委《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》的规定，检察机关已建立诉访分离、统一受理、分类导入的机制，将涉法涉诉信访和控告申诉区分开来。针对三大诉讼法和国家赔偿法授权的监督范围，控告部门应按相应法定程序进行处理。而涉法涉诉信访中关于行政机关的举报内容，应转并给行政相关职能部门处理。与行政监察、行政救济的开门监督不同，行政违法行为检察监督的线索是按法律规定从检察系统内部移交来的线索，属于闭门监督。再次，理清检察权与行政权的关系。行政检察监督要遵守行政权运行规律，尊重行政机关的专业性和优先判断权，检察监督不能代行行政权，也不能代行公民诉权。最后，应该摆正检察机关与权力机关的关系。推动行政检察监督工作，需要获得权力机关的支持与监督。人民检察院既是宪法确定的法律监督机关，也是由权力机关产生，并向其负责的司法机关。因此，检察机关行使法律监督职能要由权力机关授权，也受权力机关监督。行政检察监督的重点是行政机关执法活动是否合法，因此，可考虑设置检察机关定期向人民代表大会或者其常委会报告行政检察监督工作的机制。
　　第二，强化行政诉讼监督机制。2016年4月15日《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》正式实施，凸显了行政诉讼监督工作与民事诉讼监督的差异性。2001年颁布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》（已失效）确立的民事行政抗诉活动适用同一规则的模式已经发生改变。但细致研究便不难发现，两部诉讼监督规则的实质差异并不大。主因是自1989年行政诉讼法颁布以来，各级检察机关办理的行政诉讼监督案件的总量仍然偏少，办案经验仍显不足，监督工作规律还需进一步探索和总结。在建设法治政府的新阶段，法院受理、审理和执行行政诉讼案件的样态已发生重大变化，行政诉讼检察监督机制也亟需强化、细化。
　　第三，构建行政违法行为检察监督的规范体系和运行机制。行政违法行为检察监督的对象是行政主体的违法行为，不包括行政相对人的违法行为。检察监督主要是为了督促行政机关依法行政和严格执法，促使其自查自纠，发挥预警效果。相关行政行为的违法性只是依据法律进行的推断非认定。因此，行政违法行为检察监督并不影响行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力，也不影响相对人依法寻求法律救济。为实现检察监督与既有制度框架的协调运行，需要构建行政违法行为检察的理论体系和运行机制。同时，还应该树立行政检察监督的权威性，加强监督的规范性。比如应进一步规范检察建议的针对性和可接受性，建立检察建议的制作、送达、跟踪回复等规范机制。在“十三五”期间，应从检察监督体系更完善、检察职权配置和运行更科学的角度，将对行政违法行为的检察监督予以进一步规范。运用检察机关提起行政公益诉讼威慑力，积极稳妥发挥检察权推动依法行政的功效。
　　三、完善行政检察监督机制的重点
　　完善行政检察机制是系统艰巨的工作，但只要抓住主要矛盾，仍可通过解决重点问题，实现“条修叶贯”的系统成效。当前可以考虑重点关注以下事项。
　　第一，扭转行政检察监督机构在检察机关内部边缘化的趋势。从第一批司法改革试点省的改革方案来看，行政检察机构弱化和边缘化的趋势未得到基本扭转。这可能会从根本上制约行政检察工作发展的后劲。内设机构改革作为司法体制改革最重要的配套改革之一，对理顺检察权运行机制和落实司法责任制意义重大。但从第一批试点省份改革方案来看，对行政检察工作意义的认识上存在较大差异。有些省份单独成立行政检察部助推行政检察工作发展，有些省份将行政诉讼检察监督与民事诉讼检察监督、刑事诉讼监督合并为诉讼监督检察部，有些省份则将行政检察监督与案管部门合并，也有些省把行政检察监督与刑事执行部门合并。后三种机构合并的做法反映了一些地方对行政检察监督工作的定位思路。但从组织与职能配套的角度看，这些做法有待商榷。
　　第二，铁路检察院改革应与行政检察监督改革协同整体谋划。就法院司法体制改革的情况来看，越来越多的铁路法院承担了行政诉讼集中审理的职能。为了适应行政诉讼从审核立案到登记立案后案件量井喷式增长的现状，将有限的行政审判专业人员集中到铁路法院集中审查行政案件，有利培养队伍，有利于尽快化解纠纷。反观铁路检察院的改革路径和方向却并不明确，并未针对行政审判集中化的趋势进行相对应的行政检察监督职能配备改革。
　　第三，深入研究行政检察监督理论为实践提供思想资源。行政违法行为检察监督和行政强制措施检察监督的理论储备不充分，专业人员大量缺乏的现状不容忽视。加强相关问题的理论研究，加强相关人员的培训实属当务之急。
　　第四，依法开展行政检察监督改革。习总书记提出重大改革要“于法有据”。行政检察监督三项司改任务之一的公益诉讼试点已获全国人大常委会授权，而行政违法行为监督和行政强制措施监督的相关指导意见也将提交相关机构审议。指导意见审议通过后，检察机关应积累试点经验，为修改《人民检察院组织法》、《行政诉讼法》提供实证素材，积极推动以上法律的修改，并尽快起草行政违法行为检察监督相关程序规范，为行政检察监督提供更坚实的法律依据。
　　古语云：“道之凝聚显发，此最其盛者”。行政检察监督机制的完善绝非检察机关独力能支的事业。只有相关各方凝心聚力，才能确保行政检察监督机制顺利发展。更进一步说，只有行政检察监督机制的五种机制齐头并进，均衡发展，才能凝聚成健全的检察监督体系。
　　作者简介：刘艺，女，西南政法大学法学教授，最高人民检察院民事行政检察厅副厅长（挂职）。
　　文章来源：《人民检察》2016年第16期。