刘怡达：设区市立法存在的问题

　　为实现良法善治的目的，《立法法》在2015年3月份进行了修改，赋予所有设区的市地方立法权。时至今日，全国范围内已有许多地方开展了设区的市地方立法权赋予与行使的工作，但在此过程中存在诸多“失范”问题。
　　在《立法法》修改之前，除直辖市之外，我国享有地方立法权的城市共有49个。此次修改则将地方立法权全面赋予全国284个设区的市。地方立法权主体扩容的幅度不可谓不大，但此番赋权究竟以何步骤推进，在《立法法》的规定和立法者的说明当中皆有所表明。根据《立法法》第72条第4款的规定，除此前已享有地方立法权的设区的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省级人大常委会综合考虑该设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人大常委会和国务院备案。除《立法法》的规定外，设区的市地方立法权的赋权步骤与原则尚可从相关说明中窥得。例如，全国人大常委会《关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉的说明》中，在谈及“赋予设区的市地方立法权”时明确指出：“考虑到设区的市数量较多，地区差异较大，这一工作需要本着积极稳妥的精神予以推进。”由此可见，在赋予设区的市地方立法权时，应当遵循“循序渐进”的赋权原则，成熟一个，确定一个。
　　同时，在《立法法》修改之前，《立法法》对“较大的市”的地方立法权之权限范围的规定乃是一种反面排除式的规定，即“较大的市”制定的地方性法规只要不落入法律保留的范围之内，且未违反上位法即可。而此次《立法法》修改之后，设区的市所享有的地方立法权之权限范围变成了一种正面列举式的规定。根据《立法法》第72条第2款的规定，设区的市人大及其常委会原则上仅可对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。
　　《立法法》修改施行至今已一年有余，全国已有诸多设区的市地方立法权赋予与行使的实践。通过对既有实践的考察，我们可以发现其中存在的一些问题。
　　一是设区的市地方立法权的赋权步骤在相当意义上已不是《立法法》所要求的“循序渐进”了，而是变为“一步到位”或“一蹴而就”式的赋权了。例如，个别省份人大常委会便一次性赋予该省此前未享有立法权的所有设区的市地方立法权。
　　二是设区的市地方立法权的行使实践在很大程度上已超出《立法法》所规定的立法权限范围。这既体现在一些设区的市已制定的地方性法规当中，这些地方性法规已经难以用“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”来定义了。同时，在不少设区的市人大常委会制定的立法计划项目中，同样可以发现一些地方性法规不在《立法法》规定的权限范围内。
　　设区的市在立法权的赋予与行使实践中的上述问题，乃是《立法法》规定的不完满和有些地方急于求成这两项因素综合所致。前者体现在《立法法》第72条第2款和第4款分别就权限范围和赋权条件的规定不甚明确，由此致使在立法权的赋予与行使过程中缺乏据以参照的“准绳”。后者则体现为有些地方不顾设区的市的立法需求和立法能力，而“一刀切”式的赋权。有鉴于此，欲使地方立法权的赋予与行使由“失范”回归“规范”，则应当从厘清法律规则的涵义和规范地方人大的做法两个方面来探求问题的出路。
　　首先，厘清法律规则的涵义，亦即《立法法》第72条第2款和第4款关于设区的市权限范围和赋权条件的规定。借助全国人大常委会作出必要的立法解释，以明晰其具体含义，消除争议，统一认识。比如，“城乡建设与管理”所指为何，“等方面的事项”中的“等”是“等内”还是“等外”，以及较大的市此前既已制定的地方性法规若超出权限范围可否进行修改。
　　其次，规范地方人大的做法，亦即规范省级人大常委会对设区的市的立法权赋予行为，以及设区的市人大及其常委会立法权的行使行为。一是省级人大常委会应当在充分考量设区的市的立法需求和立法能力的基础上决定是否赋权，同时，在赋权时应当遵循“成熟一个，确定一个”的原则。二是设区的市人大及其常委会在制定地方性法规过程中，应当严格遵守《立法法》关于立法权限范围的规定。摒弃立法过程中的互相攀比和“重形式、轻实质”的观念，对于重要性程度尚不至于制定地方性法规，且完全可通过普通的规范性文件实现规范的事项，不应进行立法。
　　来源：《学习时报》20160714