邱曼丽：重大决策终身责任追究制应明确哪些问题

　　当前，亟待制定统一完善的重大决策终身责任追究制度，规范和指导各地追责的实施与落实。在制度设计中，应从体系衔接、责任对接、细化标准等方面予以全面科学考量。
　　党的十八届四中全会指出，建立重大决策终身责任追究制度，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。作出决策的行政首长、参与决策的领导人员及相关责任人员，无论被调离、辞职、辞退或者退休，都要终身追究责任。可见，重大决策终身责任追究制度突破了时间界线，这意味着自决策之始，追责如同一把利剑，高悬于每个决策者的头上。
　　重大决策终身责任追究难在哪里
　　目前，除了一些地方出台了重大决策终身责任追究制度之外，全国性的直接规范重大决策终身责任制度尚属空白。规范领导干部问责的现行制度有《公务员法》《公务员处分条例》《中国共产党党员纪律处分条例》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》等。除了《公务员法》《行政监察法》是国家法律，其他多为国务院条例、规范性文件或党内法规，对决策失误问责总体上内容较宽泛、不够具体。
　　责任类型较多，衔接配套不够。责任根据性质可分为政治责任、道义责任和法律责任，具体又表现为不同的责任追究形式。从目前的责任追究实践来看，情节较轻微，适用组织处理；严重的组织处理、党纪、政纪甚至法律责任并处。但不同责任追究方式之间的边界是什么、衔接的接口又在哪里、衔接的程序如何运行还需要进一步明确。
　　追责事由有待更明晰化，增强可操作性。关于决策失误的追责事由在《行政监督法》《中国共产党纪律处分条例》等相关制度规定并不明确。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》相对明确地规定因“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的”要予以问责，但这一制度并没有回答怎样才是决策“严重”失误、“重大”损失、“恶劣”影响。而目前“建立重大决策终身责任追究制度对决策严重失误造成重大损失、恶劣影响的”予以追责更加迫切需要明确上述边界。
　　追责主体还要更明确。在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中，规定了三个层次的主体：一是线索的发现、反馈主体。包括公众及相关部门。二是问责的建议主体。指纪检监察机关。三是问责决定主体。但究竟具体由哪个部门、哪个层级作出问责决定，《暂行规定》并没有明确。现行决策体制中，由于公众参与并不充分，如果决策者不敢或不愿公开决策结果，将直接导致重大决策失误发现机制缺失，依靠内部的层级监督或者专门监督，往往存在不同程度的监督短视或短路现象。这将直接影响着重大行政决策终身责任追究的落实。所以，必须提升公众在责任追究中的地位和作用。
　　追责程序需要更加具体透明。从整个问责程序来看，属于同体问责的制度设计。由权力体制内部主体提出问责建议并作出决定。问责标准不明确，问责过程不透明，公众力量难以介入其中。终身责任追究对决策者产生了更为重大的影响，在程序设计中应充分考虑体制外民众、舆论因素的参与，才能作出为公众和当事人所接受的责任追究的处理结果。
　　怎样完善这一制度
　　当前，亟待制定统一完善的重大决策终身责任追究制度，规范和指导各地追责的实施与落实。在制度设计中，应从体系衔接、责任对接、细化标准等方面予以全面科学考量，重点考虑以下几方面的内容。
　　明确追责主体。谁来追究终身责任？追责主体分为追责建议主体和追责决定主体。我国现行制度体现为按照干部管理权限的同体问责。党的组织系统的领导干部由党委决定问责；政府及其相关机构的领导干部由产生它的权力机关人民代表大会决定问责；由政府直接任命的部门干部由政府决定问责。谁授权谁问责，是一般规律，权力最终来源于人民。要适度增加党政权力体制外公众的问责因素，增加异体问责的制度设计。一是要明确人大在责任追究中的决定作用。二是增强媒体的作用。三是发挥公民及社会团体的作用。
　　明确责任承担主体。追究哪些人的终身责任？建议将党务领导干部纳入“负有责任的其他领导人员”中，重大责任终身追究应实行“党政同责”。在党政同责的基础上，需要进一步分清行政首长的决定权与党委集体负责制的权力之间的边界；明确决策者个人的责任与集体决策的责任分担规则；上级领导责任与直接责任之间的边界；主要领导责任、重要领导责任、直接责任都需要明确区分。而行政首长负责制的情况下，则由行政首长承担主要领导责任，分管领导承担重要领导责任，直接工作人员承担直接责任。
　　完备追责程序。如何开展终身责任追究？这涉及追究责任的程序设计问题。一是程序核心在于公开透明与民主参与。十八届三中全会明确，要推进“决策公开、结果公开”。公开是监督的前提。在决策执行后，民众享有知情权，能够客观地对决策效果进行评估，确认责任主体，便于公众行使对重大决策失误情形的线索反馈、建议追责等权利。同时，终身责任追究的过程也应向公众公开，增加透明度，以公开保证责任追究的正当性。二是规定完备的追责程序，如提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等，保证被追责人的合法的救济权，违反法定程序的责任追究无效。
　　明确追责标准。依据什么追责？要明确终身责任追究的具体、可操作性的标准。一要建立一套普遍、公开、细致的问责事由标准。如重大决策失误，“重大”应予以量化可行。目前，“三重一大”决策制度的规定可为借鉴，对“重大”作出授权性规定，授权各地根据本地经济社会发展水平，如决策涉及多大金额、涉及什么人员、涉及怎样的事项属于重大应予量化。“失误”是指主观上存在过失，采取的是主观过错原则，主观过错的认定标准应进一步细化，如规定“应为”而“未为”等外在行为推定主观是否存在过错。再如“重大损失”之“重大”及“恶劣影响”之“恶劣”都应根据中央精神结合本地实际作出明确规范。二要明确决策阶段的追责标准。要根据决策不同阶段细化责任追究标准。决策程序一般可分为“调查、设计、选择、评估纠正”四个阶段，每个阶段的决策者或者执行者应依据什么标准承担相应的责任必须在制度中予以明确。
　　明确责任类型。终身追责追哪些责任？当前，随着纪法分开，纪在法前，责任追究的重心已经从“行政责任”“法律责任”更多地转向“政治责任”“道义责任”，并集中体现在组织处理和党纪责任的追究上。而“重大决策终身责任追究”，由于其性质的严重性，不但会涉及一部分非直接决策人员的党纪政纪处分，对于领导者、分管者、直接责任人还会追究更为严重的责任。对此，应构建明确的责任体系，横向上，对于重大决策不同环节所涉及的人员应承担何种责任；纵向上，党政之间、正副职之间、不同层级之间的问责应作出规定。
　　明确终身追责与时效制度的对接。重大决策终身责任追究，关键在“终身”，即无论涉事者调离、辞职、退休等变动，都要承担相应的决策责任。但刑事、行政、民事诉讼制度中都有相应的时效制度的安排。司法中的时效制度是维护社会关系稳定性的重要制度，是法的秩序价值的重要体现，也是世界各法治国家的通例。但组织处理，剥夺（撤销）荣誉称号、待遇等，党纪、政纪的处分不受时效限制。责任终身追究并不是要求所有的责任类型都能无限期地追究。当责任追究法律责任，又没有超过时效，则各类责任追究没有影响；如果超过法律诉讼时效，则追究除法律责任之外的其他责任，而免予司法追究。
　　来源：《学习时报》20160721