郑永年：全球化与弱政府

　　在经济全球化冲击下，西方正发生着严重的政治危机。在苏联解体之后，西方普遍盛行乐观主义，于是出现了福山的《历史的终结》理论，认为基于自由资本主义经济之上的民主政治，是人类可以找到的最好的制度。但现在很少人再可以这么说了，西方学术界和政界的很多人趋向悲观。一个可以观察到的现象就是，在这一波全球化到来之后，在世界范围内出现弱政府现象。不管什么样的制度背景，无论是民主还是权威主义，无论是单一制还是联邦制，弱政府是个普遍现象。
　　在北美和欧洲，这些传统上被定义为民主的国家，现存的民主已经难以产生一个强政府，甚至有效政府。在阿拉伯世界，社会抗议运动（一些人称之为“民主化”运动）不断瘫痪着一个又一个政府。在亚洲，日本政坛的不稳定尽人皆知（六年里产生了五个政府）。泰国、菲律宾、马来西亚等国家都面临政治稳定的不确定性问题。
　　全球化如何弱化主权国家的政府？西方比较典型。全球化在西方首先发生，其出现的问题具有标志性。从上世纪80年代开始，西方就有很多学者开始观察到，经济全球化对主权国家的挑战。实际上，正如本栏上周所讨论过的，经济主权的消失已经弱化了主权政府。我们所提到的所有要素，例如经济道德的消失、就业的困难、税收的减少等等都在弱化着主权政府。如果这些是经济面的因素，那么西方民主的转型更是弱化着主权政府。
　　历史地看，西方的民主已经经历了三个大的阶段，或者说经历了三次大的转型，而每一次转型都不是强化政府，而是使得政府更加弱化。
　　西方民主的三大转型
　　在西方民主的历史上，第一波民主化可以说资产阶级的民主化。在民主化之前，西方大多是君主贵族政权。资产阶级是第一个有能力和君主贵族分享权力的社会群体。第一波民主就是马克思所说的资产阶级民主，也就是精英民主。在资产阶级民主阶段，民主和资本主义经济制度配合得非常好，即政府和资本之间的关系很融洽。诚如马克思所指出的，政权本身是资产阶级所产生，前者是后者的代表。从经济形式看，这个相当长的阶段属于原始资本主义阶段。政府和资本往往站在一起，对雇佣工人（劳动者）进行剥削。这种“人吃人”资本主义可以从马克思、狄更斯、雨果等等作家的描述中看得非常清楚。
　　第二波西方民主化的动力是工人阶级。资产阶级为了利润，大力发展产业，到处拓展市场。结果，不仅创造了大量的财富，而且也培养出一个庞大的工人阶级或者无产阶级队伍。这个阶级早期受资产阶级的剥削，但随着其组织化程度的提高，其“人口”力量越来越强大。他们开始要和资产阶级分享权力，要求改善劳动条件，提高工资等等。工人阶级运动开始发挥政治影响力。工人阶级运动的崛起，为西方民主引入了巨大的变化动力。
　　首先是西方民主开始从原先的精英（资产阶级）民主向大众民主转型。工人阶级凭借其“人口”的力量，要求政治参与，要求普选权。继资产阶级之后，工人阶级也变成进入了政治过程的社会群体。其次，促成了劳动关系的变化。之前，政府和资本结合在一起，对劳动者进行剥削。工人阶级崛起之后，政府开始和资本分离。这种分离符合资本和劳动者双方的利益。对资本来说，这种分离有利于政府在劳资双方做一个比较中立的角色，来缓解劳动和资本之间的冲突，调和两者之间利益。这尤其表现在法团主义（corporatism）的制度安排上。
　　第三，政府和资本分离也促成了西方政府对经济的监管制度（regulatoryregime）的确立。这一点很重要。在原始资本主义阶段，资产阶级唯利是图，根本不顾工人、消费者、社会的利益。今天在中国发生的一切现象，也曾经在西方长期存在，环境污染、工业事故、毒食品等等。但随着政府和资本的分离，政府开始有条件来确立制度，规制资本的运作。很显然，一旦开始分离，政府开始把权力基于工人的选票之上，从而至少减少了政治权力对资本的依赖。没有这种分离，没有工人阶级对政府权力的支持，西方规制型政府不可能产生。
　　第四，在社会制度上，西方开始从原始资本主义向福利制度转型。资本的唯一目标是利润。西方从原始资本主义到福利资本主义的转型，不是资本本身的逻辑，而是西方政治和社会改革的结果。工人阶级运动扮演了主要角色。社会主义产生于西方是有其道理的。社会主义运动的目标是确立社会制度，包括社会保障、医疗、教育、公共住房等等。当然，这些社会目标并不是一步到位的，而是通过长期的发展而得到确立的。最初的社会主义运动也只局限于最低劳动保护、工资等方面。如果说资本主义的发展为西方确立了一整套市场制度，社会主义的发展则为西方确立了一整套国家社会制度。
　　马克思说资产阶级是自己的“掘墓人”。这话只说对了一半。资产阶级产生和培养了自己的竞争者，即工人阶级，但工人阶级并不注定要成为资产阶级的“掘墓人”。在资本主义先发展的国家，工人阶级的崛起不仅没有“埋葬”资产阶级，反而拯救了资产阶级，促成资产阶级向另一个方向发展，即人道主义的资本主义。社会主义运动导致了社会制度的确立，保障了工人的基本利益，从而保障了社会的稳定；社会的稳定反过来为资本主义的进一步发展提供了社会基础。同时，资本不再单纯依赖于对工人阶级的高强度的剥削，而是转而依靠技术和管理创新。工业资本主义技术和管理水平的提高，也促成了工人从简单的劳作转型成为技术工人。在这一过程中，昔日的无产阶级转型成为中产阶级。社会制度和中产阶级便是消费社会的支柱或者基础。这样，西方的经济也具有了充足的发展动力。
　　“通往奴役的道路”
　　但是，在后发展中国家，包括俄国和中国，工人阶级则的确成为了资产阶级的“掘墓人”。在这些后发展国家，国家政权并不像先发展国家那样，在资本和劳动之间充当一个协调者，而是和劳动站在一起。国家政权和劳动的一体化构成了巨大的力量，消灭了资本和资本赖以生存的市场。当然，在这些国家，资本的力量本来就不是很强。消灭了资本之后，这些国家不可避免地走上了日后的“计划经济”的道路。但是，在消灭了资本之后，谁来发展经济？消灭了市场，又如何发展经济？
　　如日后的历史所证明的，“计划经济”最终走上了经济学家海耶克所说的“通往奴役的道路”。没有了发展经济的主体与动力，贫穷也成为必然。苏联东欧和中国的计划经济，导致了普遍的贫穷即贫穷社会主义不难理解。社会主义本来就是要使得经济发展更加公平，更加可持续发展，但贫穷社会主义最后走上了自我毁灭的道路。实现苏联模式贫穷社会主义的主权国家，在和西方国家的竞争过程中败下阵来。而中国自上世纪70年代后期开始重新接受市场经济，才避免了和苏联的命运。
　　第三波西方民主就是大众民主。资产阶级创造了工人阶级，工人阶级进入政治过程，这使得西方民主大众化变得不可避免。之后，各种社会群体包括妇女、少数种族等也通过各种社会运动（例如美国的黑人民权运动）进入政治过程，民主的大众化过程至少从理论上说完成。现在人们把很多权利和民主化联系起来。在历史上看，的确很多权利尤其是公民的政治权力是随着民主化而产生的。
　　不过，我们要注意两点。第一，很多方面的权利，尤其是经济和社会权利，在民主化之前已经实现。西方很多方面的社会制度建设发生在大众民主化之前，甚至在专制主义阶段。最明显的就是法国的教育制度是在拿破仑时代建立的；德国的社会保障制度是在“铁血宰相”俾斯麦时代建立的。可以说，西方大多数基本国家制度，和大众民主化没有什么紧密的关联。历史经验表明，大部分国家制度必须在大众民主化之前得到建立。如果不能得到建立，那么在民主化之后很可能再也没有机会了。
　　民主化可以产生巨大的政治能量。不过，这种政治能量可以有效地摧毁现有的制度，但不能同样有效地建设新制度。历史地看，民主政治对国家制度建设的贡献并不很大。我们可以举美国为例。美国是典型的民主国家，其大部分制度都是建国那一代政治领袖建立的，后来只是修修补补。只有在上世纪30年代大萧条的时候，当社会经济的动荡威胁到政权生存的情况下，才利用危机确立了社会保障制度。这次2008年金融危机之后，美国政府也试图为穷人建立医疗保障制度，但遇到了极大的困难，前途未卜。可能是危机不够深刻吧！在危机没有对政权产生足够威胁的情况下，各方面的力量很难妥协，重大的改革自然很难成功。实际上，民主制度是一种极其保守的制度。在民主政治下，各方面的利益都可以得到表达，但要他们之间作重大的妥协则非常困难，因此民主制度非常有利于维持现状。
　　民主社会事实上仍不平等
　　第二，民主政治所给予的权利大多上是理论上和法律上的，而非实际上的。民主政治强调人人平等、自由、参与等等一系列人类所向往的原则，但并不是说民主化了之后，这些权利就会自动实现。道理很简单，这些权利的实现是需要很多条件的。民主政治在法律上保障人人的机会平等，但现实则是不平等的。尽管在民主大众化之后，原先建立的各种国家制度变得更加平等，对弱势社会阶层有利，但并不是说在实际层面，每一个人的权利真正平等了。民主是用理论上和法律上的平等，掩盖实事上的不平等的一种制度。正因为这样，我们可以发现，即使在被视为最民主的国家，不同社会群体也经常通过社会运动的方式要求平等的权利。女权运动和少数种族运动是两个常见的例子。
　　大众民主对西方的经济和政治产生了巨大的影响。在精英（资产阶级）民主阶段，政治和经济体系互相配合，没有重大的冲突；在大众民主化的早期，政府开始和资本脱离，向社会倾斜，但政府还是可以超越资本和社会，在两者之间充当协调人。但在大众民主时代，政府很快向社会倾斜。大众民主说到底就是一人一票的选举民主。对政治人物来说，要得到政治权力，首先就要得到足够的选票。很显然，从选票数来讲，社会远较资本来得重要。这使得今天的大众民主越来越带有民粹主义的色彩。
　　在福利国家，大众民主对经济的负面影响越来越显著。民主在很大程度上演变成为福利政策的“拍卖会”。但问题是，谁来买单？西方的政治人物不管自己国家的经济体已经不能承担福利负担，为了选票还得继续承诺高福利。而大多社会群体则看不到自己的长远利益，他们也不愿放弃任何利益。高福利的钱从哪里来？向老百姓借钱，向外国借钱，向未来借钱，这些都是西方的方法。高福利是这次欧洲危机的根源。
　　但荒唐的是，大众民主也很难建立一个强政府，尤其在全球化时代。如本栏上周所讨论的，在全球化时代，政府的税收政策成为问题。一方面是本国资本全球化，但是政府没有有效的税收机制，对流向海外的资本收税。不仅如此，政府也很难对仍然处于本国的资本者（富人）征税，因为一旦税收过高，会迫使这些资本者流向海外。政府所能做的就是继续向中产阶级征税。而中产阶在制造业和金融业全球化的影响下，其生活已经相当艰难。政府向中产阶征税就很难得到中产阶级的支持。更进一步，西方民主发展到今天，已经变成一种互相否决的制度。这和民主的保守性有关。因为各种利益都可以被动员，如果在各种利益比较平衡的情况下，谁也成为不了多数，就造成了互相否决的局面。
　　全球化、资本外流、就业不足、过度福利、弱政府，等等，所有这些问题是西方经济结构失衡、经济和政治失衡的结果。这表明西方的经济和政治制度，又到了一个改革和转型的新阶段。所谓的资本主义危机，就其本质来说，是政治权力危机和国家政权危机。对西方来说，问题的核心是如何重建国家权力？西方化了很长的历史时间，确立了对产业资本主义的监管体制。现在又需要多少年，来确立对全球化背景下的金融资本主义和制造业资本主义的监管体制呢？建立政府对企业的规制，首先需要一个强大的政府，但是在大众民主下产生的互相否决政治，又如何建立这样一个强大的政府呢？
　　历史经验表明，大部分国家制度必须在大众民主化之前得到建立。如果不能得到建立，那么在民主化之后很可能再也没有机会了。