孔善广：警惕宏观调控下的经济集权

　　与上一轮（2004年上半年）的宏观调控仅相隔两年，中国的经济似乎并没有按我们的宏观调控方向运行，在当年“取得宏观调控成果”的年底再过一年多，“产能过剩”、“经济过热”又出现在我们面前，经济波动周期正在缩短，均存在地方政府与中央的搏弈，需要进行新一轮的宏观调控。
　　本轮的宏观调控，主要是针对“产能过剩”和房地产价格高企，中央最大的举措是将土地审批权完全向中央集中和对各地新开工项目逐项进行全面清理。
　　8月1日，发改委联合几个部门发出“发改投资〔2006〕1538号”文，要求“各地要对今年上半年列入统计范围的总投资1亿元及以上的新开工项目逐项进行全面清理。其中，钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭、汽车、水泥、电力、纺织行业要清理总投资3000万元及以上的项目，煤炭行业要清理设计能力3万吨年及以上的项目”。〔1〕
　　8月31日，国务院发出“国发〔2006〕31号”文，收紧土地审批权限，“依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施”。“土地出让金将全额进入地方预算，实行‘收支两条线’管理”。〔2〕
　　接着紧锣密鼓地出台了《土地出让金收支管理办法》（将在年底审批通过），制定土地出让金的分配办法，进一步明确土地出让金的分配格局。根据相关报道，将实行省级土地出让金的专户设在财政部，再由财政部返给地方，而省以下的则放在省财政部门的办法。
　　种种迹象似乎表明，中央与地方政府的“利益博弈”问题更加明显，地方权力有向中央集中的趋势。
　　中央权力下放的影响
　　从我国向市场经济转轨的轨迹中可以看到，经济的不断高速发展是与行政的不断分权放权相伴随。49年建立新政权后，我国除了政治体制是高度集中的一元化结构外，经济体制是实行的是高度集权的计划经济，地方政府是中央政策的坚决执行贯彻者，必须严格执行国家制定的计划，地方政府及其各部门与国家利益体系也高度一致，地方的发展只与中央政策有极大的关系，如“三线建设”和国家重点项目的设立等。
　　1978年的改革开放后，一个重要举措就是对地方的放权让利，而放权让利的实质是中央在承认地方作为一级利益主体的合法地位的同时，把一定范围的权利包括行政审批权及部分经济收益权等下放给地方，地方对决策的约束减少、激励加大，不仅加速地方和全国经济的发展，而且，对破除传统观念和旧体制的束缚、建立新的体制发挥了重要的作用。
　　从1985年起，国务院对各省、自治区、直辖市实行“划分税种，核定收支、分级包干”的财政管理体制，1988年颁布《关于地方实行财政包干办法的决定》，实行“切块包干、分灶吃饭”的财政体制，地方政府及其各部门从国家（中央）利益体系中分化出地方和部门利益，中央与地方政府的“利益博弈”问题开始明显，开始出现地方政府既是行政实体也是经济实体的双重职能现象。
　　到了1990年代初，中央政府与地方政府财政收支不对称、不平衡现象开始十分突出，多年来中央占用全国财政总收入较少的比例，却要支付与地方差不多的财政开支，中央财政承受极大的支出压力。而且地方政府可以采取“打埋伏”和“拉上补下”的办法（即将超额部分隐瞒不上报或留作下一年弥补增长不足部分），以增加同中央政府的对下年度指标的“谈判”能力，使地方政府所掌控的财源不断增加，存在较大的“漏洞”，地方经济及其所掌控的经济资源不断扩大，中央对宏观经济的调控力量不断降低。
　　为明确中央与地方的财权与事权，在1994年实施分税制改革，初步建立了以分税制为基础的分级财政体制框架，由行政性分权向经济性分权转变。同时，在中央下放财权和部分决策权的同时，也将原中央承担的部分事权下放，如地方政府要为当地居民提供公共产品，以及为市场化改革提供必要的制度保障等。在财政和地区利益独立核算及向上政绩显示的压力和动力下，地方政府的双重职能（行政和经济组织）现象更加明显，相当部分取代中央成为辖区内制度创新活动的主体及经济发展的主导。
　　张维迎教授认为：“过去20多年如果没有地方政府的推动，就不会有中国改革的成功。中国的好多改革都是地方政府发起的，而且在地方政府刚做的时候，中央是不允许的。但因为地方政府的做法更有利于中国经济的成长，最后中央才承认。我们今后面临的问题，是怎么合理界定中央和地方的行政权力，而不是强迫地方政府接受中央的所有政策”。〔3〕
　　集权分权与宏观调控的关系
　　不可否认的是，中国经济的高速增长主要得益于分权放权这种模式，从“强制性制度变迁”和“诱致性制度变迁”的理论观点可以得到解释，另外也有众多的研究均和论述。
　　然而，笔者认为，体制上的弊端却使地方政府的“诱致性制度变迁”变成“诱致性制度异化”，凸现这种模式的制度缺陷。一是由于目前的财政分权下地方的财权与事权不匹配，更没有关于转移支付的法律来明确规定对中央及地方各级政府的转移支付的法律制度约束财政转移支付行为，地方对中央的转移支付必须“跑”才能“钱进”。二是政府官员向上升迁的决定权在上而不在下，即仍然维持行政上的集权，地方追求的是向上凸显政绩而非全部是辖区的公共产品；三是从计划经济时期中央的高度集权转向建立市场经济体制的向地方分权，只是将中央的部分权力让渡给地方，由高度集权向分散集权即向地方集权转化，只是改变部分集权的模式而没有从根本上改变集权的实质。
　　虽然多元化微观经济主体有了较大的经济自由，但政府在土地、资金（金融）等市场要素上仍然维持高度的垄断，地方政府通过分权获得较大资源配置权，可以通过行政权力对有直接收益权的土地（如土地出让金及土地、房产的税收收入）、和有另外直接领导权（如银行地方分行党委受当地党委领导）的金融来为当地和个人利益服务。而相关政府部门也在制度变迁过程中分割并强化部门利益，造成所谓的“条块分割”。地方为本身利益要突破上级政府设置的制度壁垒，也经常是在上级相关部门“入手”，联合上级相关部门向上级政府“讨价还价”，地方利益和部门利益与国家整体利益会发生冲突，中央权威受到“挑战”。
　　随着地方政府及其各部门不断从国家利益体系中分化出地方和部门利益，地方政府具有强烈追求当地的经济增长来达到增加财政收入、解决财政困境和追求以GDP为核心的政绩的动机和“权力”，就不断出现以地方政府主导的投资造成的经济过热。
　　改革开放以来，我国共进行了五次紧缩型宏观调控，基本针对的都是经济的全面过热或总量过热。宏观调控措施基本是经济过热时就严格压缩投资，在经济低迷时就通过财政及地方政府主导来大量追加投资，结果是加剧了“收放”“冷热”的经济周期波动。而且，“地方政府出于自身相对独立的利益目标和责任约束，在相当大程度上以推动地方经济增长为首要目标，因而在宏观经济调控中，成为中央政策调控的主要对象”。“地方政府不再是执行宏观调控的主体，地方政府从宏观调控的执行者、推动者，转变为宏观调控的对象，成为一种相对于中央宏观调控周期而言的反周期力量”。〔4〕
　　正是中央集权转向地方集权，形成中央与地方的政治行政集权与经济分权这种“一元政治结构”和“二元经济结构”状态，并且目前存在大量的行政经济主体，如对经济起“主导作用”及“承担政策性功能”的国有企业和国有银行，甚至相当部分非国有经济主体需要依附政府权力生存与发展。因此，中央对全国的宏观经济调控基本上只能用行政手段进行。
　　但目前以政府主导型经济增长方式造成的严重弊端，如投资消费失衡、重复建设严重，产业结构恶化、公共服务缺失、寻租腐败盛行等，不从根本上寻找原因，只通过简单的行政性宏观调控难以得到实质解决。
　　警惕宏观调控下的经济集权
　　宏观调控的目的是熨平经济波动，消除经济发展中的不健康和不稳定因素，弥补市场调节的不足，校正市场调节可能出现的偏差。但是，根本的问题在于中国经济还不是完整的市场经济，主要的市场要素如土地、资金（包括利率汇率）未能市场化，从中央到地方政府均掌握着这些要素的配置权，有相当部分需要依附政府权力生存与发展的经济主体，导致多元化的微观经济主体分散决策的决策方式及具体的行为方式不是按照市场方式运行。
　　因此，在整个经济运行过程中，所谓的“市场失灵”，实际上包括相当部分的“人为失灵”（市场失效）。而市场失效才是政府干预的基础，政府的职能范围包括而且只能包括市场失效领域，如果通过宏观调控来解决相当部分是“人为失灵”造成所谓的“市场失灵”，将权力进一步向上集中并增加管制，那么只会进一步强化微观经济主体的非市场化行为，制造更多的“人为失灵”。
　　以布坎南为代表的公共选择学派提出的“政府失效”概念，指政府为弥补市场失灵而对经济、社会生活进行干预，但由于政府行为自身的局限性和政府工作人员追求利益最大化的内在动机而产生的新的缺陷，进而无法使社会资源配置效率达到最佳，并不一定能够弥补市场的失效。
　　著名的“诺斯悖论”指出：政府部门的干预行为本身应是一种公正无偏的公共服务，但是由于利益关联，有时却会导致其干预行为最后走到期望结果的反面。将“诺斯悖论”引申开来，即随着政府部门管理范围的扩大，从短期内看，被管制的经济领域交易费用确实下降了，但每一个时期的下降，最后都会带来长期交易费用的增长。
　　经济学早有如此的结论：只有不合理的制度安排，没有不合理的个人行为和个人选择，而个人行为同样可以引伸为政府。我国存在的经济周期波动及出现地方政府“公司化”和“诸侯经济”现象，是现有体制约束与激励的结果，根本在于改革不合理的体制，仅靠政府管制范围扩大，将权力再度集中，将会造成更多“人为失灵”而导致“市场失效”，将是市场化改革的倒退，今后将付出更大的代价，必须引起我们警惕。
　　加快市场化改革和政府体制改革的进程
　　近三十年的市场化经济改革是从“增量改革”到“存量改革”推进，而政府行政改革是从中央集权向地方分权的路径。虽然原有的“价格双轨制”已经实现并轨，现在绝大多数的商品和服务已经市场化，但目前改革的“存量”却基本是与政府权力有关，也即土地、资金、人员（户籍制度）等市场要素未能真正市场化，出现了“新双轨制”，形成权力的资本化及资本与权力的结合，通过“新双轨制”进行设租寻租和互为寻租获取经济租金的特殊利益团体，正不断侵蚀国民利益，更严重影响着权力的合法性。
　　“从权力的发展历史上看，对权力合法性的最大威胁通常来自于那些有权为权力运作制定规则的人，又有权不遵守这些规则的人，而不是来自于权力的受动方”。今天在市场化改革进程中前行的中国，同样面临如此重大问题。《望新闻周刊》2006年41期《警惕部门利益膨胀》的文章说，近年来，随着市场经济的发展，中央政府机构中的部门利益问题日益突出。在决策或履行职能过程中，有些部门过多从本部门利益出发，过于强调、维护与谋取本部门利益，影响了决策的战略性、全局性和前瞻性，损害了社会公正与大众利益，增添了国家经济及政治风险。
　　因此，经济学家盛洪说，只要不提供公共物品，一个政府机构就没有存在的价值；如果它反而制造公共灾祸，那它必定是我们社会应该摆脱的沉重的负担。
　　确实，国家审计局从1999公开（2003年全文公布）审计报告内容、公开点名曝光到现在已经八年，但依然出现触目惊心的数字，依然屡审屡犯，审计的八年“抗战”依然不能取得重大胜利，证明虽然在中国经过二十多年的市场化改革，但权力对市场及整个社会资源配置的影响已经打下深深的烙印，至今仍未烫平。
　　改革不能避免不出现问题，但通过改革建立市场经济体制及与之适应的政府行政架构，正是在于其具有良好的纠错机制来纠正错误，而且，本来政府的职能范围包括而且只能包括市场失效领域，才能最大限度地发挥市场对社会资源的配置作用。因此，我们必须加快市场化改革和政府体制改革的进程，即一方面通过加快市场化改革让市场“生效”，另一方面通过政府体制改革避免“政府失效”，而不是再度让经济集权的政府失效造成更大的市场失效，这才是最有效的宏观调控。
　　注释：
　　〔1〕、国家发展改革委、国土资源部、国家环保总局、国家安全监管总局、银监会国土资源部。《关于印发新开工项目清理工作指导意见的通知》。发改投资〔2006〕1538号，20060801。
　　〔2〕、国务院。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》。国发〔2006〕31号，20060831。
　　〔3〕、岑科。《什么改变中国专访张维迎》。《新青年。权衡》，2006年第10期。
　　〔4〕、刘伟，蔡专洲。《宏观调控中的周期与反周期力量》。经济科学，2004年第4期。
　　〔5〕、江涌。《警惕部门利益膨胀》。《望新闻周刊》，2006年第41期。