国资委权责清单要来了出资人的监管边界在哪？

　　经济观察报独家获悉，一项全新的国有资本监管权力和责任清单，正在起草当中。如果进展顺利，有望在2018年4月底上报中央深改组。
　　这将是2003年国务院国资委成立之后，出台的首份国资监管权责清单。同时这也与2018年全国两会政府工作报告中提出的“制定出资人监管权责清单”的要求相呼应。
　　国务院发展研究中心企业研究所副所长袁东明认为，上述即将出现的权责清单，意味着出资人的监管边界将得到准确界定。
　　正处于酝酿中的权责清单，究竟会涉及哪些内容？
　　国务院国资委副研究员周丽莎分析，将要出台的权责清单，应该包括权利清单和责任清单两部分，例如具体的责任事项、问责机制等关乎国资委本身职能转变的内容。
　　值得注意的是，国务院国资委研究员许保利表示，随着机构改革方案要求国有重点大型企业监事会职能划入审计署，正在制定过程中的权责清单，也需要随之作出新的调整。
　　年底前欲推行
　　国务院国资委监管历史上的首份权责监管清单，正在积极讨论中。
　　经济观察报记者了解到，如果审批通过，2018年底前，这份国资监管权责清单有望正式施行。按照现有的流程，有望近期进入报批流程，待报批通过后，才会正式施行。这意味着从今年全国“两会”提出要求到正式报批，前后历经一个月左右的时间。一位国资人士说：“国资委推动改革的效率不慢，我们正在积极推动这件事”。
　　2017年5月10日，国务院办公厅曾转发过《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》（以下简称《方案》）。该《方案》便曾提出“严格按照出资关系界定监管范围”，“科学界定国有资产出资人监管的边界”。
　　在袁东明看来，从《方案》到权责清单，出资人与企业之间关系界定正在变得愈加明晰。而且《职能转变方案》与监管权责清单之间是递进关系，二者内容不会出现重叠。前者主要是取消和下放一批，权责清单相当于是一个正面清单，清单里有的能监管，清单里没有的就不属于监管事项，都属于理清国资监管机构与企业之间的界限。换句话说，“权责清单是要对现在有的监管事项重新进行梳理，过去取消的、下放的都已取消和下放了。”
　　详细来看，与《方案》不同的是，权责清单的侧重点可能放在国资委各个厅局自身的职责圈定上。“《方案》中对企业下放的43项权利，其中取消的23项权利，主要是前期法律、法规没有明确的职责，下放的9项权利主要集中于产权方面的职能，譬如通过资本市场进行股权交易等，授权的8项权利，主要是落实董事会职权，譬如董事会选聘的职业经理人薪酬、考核和评价等，这些权利的下放都是以企业为主体，落实企业市场主体地位”，周丽莎说，“现在要推行的权责清单，是关乎国资委自身的权责内容”。
　　不过这份首次出台的权责清单，在许保利看来，操作起来仍是有难度的。
　　他对经济观察报记者说，“权责清单是什么？我个人认为，首先要明确国资委对中央企业的权利是什么，责任又是什么，操作起来可能比较难。未来一旦明确之后，国资委的权利受到限定，对央企行使权力时便缺乏原有的弹性”。身为政府特设机构的国资委，与政府公共管理部门的属性不同，所以在出台权责清单时，应该和政府公共管理部门的权责清单有所区别，体现自己的特点。
　　而且，由于机构改革方案中对于国有重点大型企业监事会的职能调整，国资委对于央企的监管内容也会随之作出调整。
　　许保利表示，例如原来对企业经营情况、执行相关法律法规政策情况的监督检查等，这些事项未来如何通过其他途径来进行监督检查，是出资人需要考虑的问题。
　　周丽莎认为，对于该情况，未来可以考虑更多发挥外派监事的作用，例如通过完善公司治理结构的监事会，补充外派监事等方式来履行监督职能。
　　不过，由于机构改革的职能调整、人事变动等工作还没有全部落地，将要出台的权责清单究竟会如何划定上述职能，目前仍是未知数。
　　北京仁达方略管理咨询股份有限公司董事长王吉鹏对即将出台的权责清单表示期待。他认为，该清单出台后，有望进一步准确定位、科学界定国资监管边界，这也是管资本的基础和前提。他对经济观察报记者说：“明确国资委具体职能定位，明晰监管层权力清单后，将给予央企更多经营自主权，国有企业的活力将进一步释放。”
　　地方跑赢中央
　　与国务院国资委权责清单制定进度有所区别的是，早在三四年前，多个地方国资委就已经启动出资人权责清单的研究。截至目前，包括天津、北京、合肥等地方国资委均已出台相关的权责清单。
　　和地方国资委同步的是，多家地方国企，尤其是地方国有资本投资运营公司，也早已开始纷纷试水权责体系的调整。
　　袁东明评价道，两类公司（国有资本投资公司、国有资本运营公司）在这一轮改革中的取消、下放一批，以及国资监管机构的权责清单明晰过程中扮演着特殊的角色。相对于其他企业而言，率先进入试点的两类公司权责下放走得更快，效率更高。
　　经济观察报从一家地方投资运营国企内部的权责体系方案中了解到，根据当地国资监管实际情况，该地国资监管机构已经列出了涉及多项内容的监管权利清单和责任清单。
　　举例来看，在战略管理方面，该地方投资运营国企发展战略、中长期规划由董事会审批，地方国资委在董事会中行使表决权；在资产管理方面，该地方投资运营国企内部子企业之间的产权无偿划转、通过产权市场转让国有产权、子企业增资、公司及子企业重大资产处置事项由董事会审批，地方国资委在董事会中行使表决权；在投资管理方面，该地方投资运营国企计划、并购、重组及投资项目立项由董事会审批，地方国资委在董事会行使表决权；在融资管理方面，该地方投资运营国企股权融资、上市等重大融资事项由董事会审批，地方国资委在董事会行使表决权。同时，在预算管理、人事任免及薪酬和考核管理等方面，该地方投资运营国企的预算、决算方案也是由董事会审批，地方国资委在董事会中行使表决权。
　　经济观察报记者了解到，当地国资委还对该企业的董事、监事进行考核，其经理层选聘、薪酬、考核由董事会决定，地方国资委在董事会中行使权力。当地国资委提出要求，“工资总额也必须由董事会决定报地方国资委备案，并且地方国资委对该企业的合并、分立，终止、解散、清算或者变更公司形式有审批权，对其生产经营状况、财务状况、领导班子履职情况有知情权。”
　　除去权利清单，还有责任清单。
　　对于责任清单的圈定，包括地方国资委向该企业授权一部分国有资本的出资人职责，该企业对授权范围内的国有资本履行出资人职责，作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作。
　　同时，地方国资委依法落实该企业董事会职权，完善该企业法人治理结构，合理选派董事、监事，充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用。
　　在上述企业内部权责体系方案的结尾，标注显示“国资委应避免直接参与企业具体经营活动，使企业充分发挥自主经营权。”
　　对于地方国资委以及地方投资、运营国企的先行探路，周丽莎表示，地方已经出台的权责文件，和国务院国资委即将出台的权责清单存在一定区别。而且国务院国资委和地方国资委并不是隶属关系，只是提出指导建议，地方国资委可以根据指导意见以及当地国企发展的实际情况来先行探路改革。“而且部分地方国资委在探索权责清单制定时，时间节点在十八大召开之后就已经开始此项工作”，周丽莎对经济观察报记者表示，因此等国务院国资委的权责清单正式出台后，地方国资委也可以根据情况灵活做出调整。
　　统一监管路径
　　在出资人与企业之间关系界定愈加明确的同时，统一监管路径也是需要探索的改革方向之一。
　　从1991年开始探索建立国有资产授权经营体制、逐步形成集团化企业，到2013年开始提出改革国有资本授权经营体制、进一步释放国有资本活力，授权经营体制改革正在进入新阶段。
　　在周丽莎看来，国资委为了更好代行所有权，以及搞活企业，未来如果采用统一监管的方式（即由国资委来履行出资人并授权），可能更符合改革方向。
　　在她看来，出资人授权与监管是中国授权经营体制改革必须坚持的正确方向，决不能走“政企不分”的回头路。
　　从国际范围看，许多国家特别是西欧、北欧国家的国有企业搞不好，一个重要原因是政企不分，议员兼任企业董事，企业管理者按公务员管理。另外，现代大型企业、跨国公司的主要股东往往是基金会、投资银行、家族财团等机构投资者，他们决定着企业经营发展的战略方向，而成千上万的“散户”只能通过资本市场“用脚投票”，在企业经营发展上起不了决定性作用。这种股权结构有利于企业持续、稳定、长远发展。中国设立专门机构履行出资人职责，与机构投资者的功能相似。
　　周丽莎表示，未来改革的核心是出资人进一步向企业放权，围绕增强监管企业活力和提高效率，不断提高国有资产监管的专业化水平，聚焦监管内容，该管的科学管理、决不缺位，不该管的依法放权、决不越位，而不在于构建“双层架构”或“三层架构”。
　　因此，她建言，中央应加大统筹推进力度，稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，由国资委履行出资人职责并授权；具备条件的进入产业集团或国有资本投资运营公司，由产业集团或投资运营公司履行出资人职责并授权，尽快实现国有资产出资人专业监管全覆盖。
　　王吉鹏则认为，改革的核心要义和最终目的，是确保国有资产保值增值和搞活企业共同实现。以管资本为主加强国有资产监管，加快实现以管企业为主向以管资本为主的转变具有重大实践指导价值，并将产生深远影响。