殷剑锋：财政金融体制的改革方向

　　2003年以来的财政分权和金融分权在导致我国经济增长方式不可持续的同时，正在形成潜在的巨大系统性风险。这种体制必须改革，改革的方式不能是碎片化和“自下而上”的，必须是财政和金融体制同时进行的系统性改革。改革的方向应该是基于公共财政的财政分权和基于金融市场化体制的金融集权。
　　第一，从“援助之手”转变为“无形之手”
　　从“援助之手”转变为“无形之手”，首先是因为，随着经济发展‘，“援助之手”的效力越来越低下。发展经济学和转型经济学早就注意到，在前苏联和20世纪90年代之前的东亚新兴经济体中，强有力的计划经济和政府主导的模式之所以能够获得相当程度的成功，就在于经济发展之初资本短缺和高效投资项目易于识别。在这种情况下，一只有力的“援助之手”通过产业政策、限制竞争，可以迅速突破资本短缺的瓶颈，通过投资有利的项目推动经济增长。但是，随着经济的逐步成熟，资本短缺已经变成“流动性过剩”，能够推动未来经济增长的投资项目越来越不易识别，“援助之手”就会变成“无能之手”、甚至“掠夺之手”。
　　从“援助之手”到“无形之手”的转变还在于，随着经济的发展，对“无形之手”的需求越来越大。在财政方面，公共品需求具有很高的收入弹性，因此，经济越发达，公共品需求越大，而这种需求只能在公共财政体制而非增长财政体制下才能得到满足。在金融方面，随着经济增长，“过剩的”资本要追逐越来越难以识别的投资项目，因此，就需要具有广度和深度的多层次金融市场来挖掘、发现和扩散信息，需要有运转良好的金融市场来管理、分散投资风险。显然，这只能在金融市场化体制而非金融约束体制下才能得到满足。
　　第二，从增长型财政下的财政分权转变为公共财政下的财政分权
　　对于财政体制改革，从增长型财政到公共财政转变的重点在于财政支出的改革。虽然增长型财政与公共财政在财政收入和支出方面都存在差异，但是支出方面的差异是最重要的。事实上，在财政收入方面，即便是实施公共财政体制的国家（如美国和德国）也存在很大差异。所以，改革首先应该将财政支出从政府直接或者间接的投资支出转向为全社会提供公共品。目前学界和社会所关注的财政改革措施（如“营改增”、房产税、所得税等）都集中在财政收入方面，这些改革或许必要，但绝非重点。以财政支出改革为重点就意味着财政分权体制的改革也应该以财政支出的重新分配为重点。中央政府应该利用现有的财力，承担起提供全国性公共品的责任。这样做的好处之一在于，在转变政府职能方面，中央起了模范带头作用；好处之二在于，通过建立全国统一的劳动力要素市场，增加劳动力要素的流动性，约束尚未转型的地方政府。约束地方政府的关键就是约束土地财政。户籍制度和公共品的区域分割是导致劳动力要素市场分割乃至土地财政猖獗的两个重要因素，对于这两个因素，前者显然是后者的因，但是，反过来看，也正是公共品的区域分割使户籍制度得以维持、难以改变，因为取消户籍制度就意味着地方政府要承担更多的公共品供给责任。对此，中心城市显然会更有压力、更加反对，这也是我国户籍制度改革迄今主要发生在小城镇的原因。所以，中央财政的支出转向提供统一的公共品，就是打破公共品区域分割、推动户籍制度改革、进而造就全国统一劳动力要素市场的基本前提。
　　第三，从金融约束体制下的金融分权转向金融市场化体制下的集权
　　在金融体制改革方面，从金融约束向金融市场化体制的转变首先需要“条条”职能的转变，即从行政审批、价格管制和干预微观金融活动的行政干预体制转向以维护市场公平竞争和宏观金融稳定的市场化监管体制。事实上，现在各个“条条”正在变成权力的既得利益者，正在成为改革的阻力。
　　在职能转变的同时，应该顺应混业经营的趋势，重新设计“条条”的架构，从当前多头分散的管理体制转向集中统一的管理体制，避免“条条竞争、块块得利”。需要注意的是，建立集中统一管理体制的前提是“条条”职能的转变，在依然是行政干预的体制下，权力的过快集中将会迅速扼杀金融创新的活力。，在当前潜在的系统性金融风险日益不容忽视的情况下，统一管理体制的第一步应该是尽快建立一个横跨“条条”的信息收集、整合和分析的平台，以摸清我国总体及各地区、各部门的杠杆和偿债能力，并形成对宏观金融风险持续的跟踪评估机制。
　　在“条条”职能转变和重构的过程中，应该加强对地方的金融约束。2011年对各地证券交易所的清理只是一个开始，未来应该从三个方面加强金融约束：第一，应该对基于土地抵押、尤其是与地方城建行为相关的银行信贷（包括“影子银行”和“银行的影子”）予以控制，在透明化的同时，提高这些信贷的风险权重和拨备要求；第二，对地方所属的各类金融机构进行全面调查和清理，尤其是近些年以服务中小企业和实体经济为名而发展起来的各种金融机构（如小贷公司）；第三，对地方以推动金融改革开放为名而实施的绕开资本项目管制的做法予以制止，重点是约束珠三角地区吸引境外人民币流入的做法，因为这将引发类似于日本1990年发生的危机。