对社会保险两个战略问题的前瞻性思考

　　从根本上讲，政府与民心的关系不完全在于发展速度或发展水平，而在于政权如何努力去“取悦”于民心。毫无疑问，在社会保险领域花钱，是政权“取悦”民心的有效途径。然而，进入2002年，社会保险领域的改革虽说取得进展，但仍限于在城市人群中作“窄幅振动”，8亿农民和2亿余城市其他人口尚未享受到社会保险“泽被苍生”之福。社会保险“低水平，广覆盖”目前只是“低水平，窄覆盖”。作为一个向现代文明不断“进化”的国家，作为一个“代表最广大人民根本利益”的政权，虽然言说“福利国家”的条件尚不完全具备。但我认为，这只是迟早的事。迟来不如早来。同时，不管是“广覆盖”还是“窄覆盖”，社会保险基金产权“妾身未明”的状况都必须得到改善。
　　一、果断启动农村社会保险，给农民一个公正
　　2001年末全国总人口127627万人，其中农村79563万人，占62。3（注1）。当年末全国参加失业保险职工人数为10355万人（其中只有312万人在领取失业保险），有10630万职工和3346万离退休人员参加了基本养老保险，有7629万职工和退休人员参加了基本医疗保险（注2）。由于三项保险均限于城市“有业”或“曾经有业”者，三项中人员大部分重叠，不能累加计算，而参加人数最多的养老保险一般不包括党政军学（这部分人员全国估计有5000万人左右，他们虽然没参加养老保险，但事实上上述三项保险全都拥有），因此，目前我国拥有至少一项社会保险的总人口在1。9亿到2亿，约占总人口的15至16。扣除占30左右的未成年人，这个比例约为21至22。即是说，尚有78左右的成年人没有任何社会保险，其中绝大部分是农业人口和流动到城市的暂住人口（也是农村人口）。
　　请原谅我在此不征引任何关于我国社会保险需求的宏观或微观数据，这些数据因农民和城市贫困人口的有效社会保障需求受到政策和经济的双重压抑而失真。因此，我仅举个例。我是从农村出来的，在我尚在农村的亲戚和旧日同学中间普遍存在有病无钱治靠“硬拖”的现象。今年十月份，一位46岁的男人因患“股骨坏死”拿不出3万元而只能面临终生丧失劳动能力的困境。在农村，60，70，80岁，甚至104岁的老人没有分毫养老金，反而还要向政府“依法纳税”和交纳统筹提留的现象比比皆是。农民是这个社会的绝对弱势群体，按国家统计公报的数据，2001年全国城镇居民人均收入6860元，农民人均现金收入1748元（注3）（如扣除各种杂费可能更低），农民可用的钱比市民少2。92倍。这么低的收入水平，一旦出现任何意外，农民们便束手无策。农民迫切需要社会保险。
　　农民不享受社会保险的惯性思维起源于中国共产党创立之初，当时的共产党人把社会保险的权利只记在工人头上，从而造成建国后50余年的误解。《中华苏维埃宪法大纲》（注4）上有：“五、中华苏维埃政权以彻底改善工人阶级的生活状况为目的，制定劳动法，宣布八小时工作制，规定最低限度的工资标准，创立社会保险制度，与国家的失业津贴，并宣布工人有监督生产之权”，把社会保险限定在工人阶级的范围。1954年《宪法》（注5）第九十三条：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利”，表面上看用“劳动者”代替了“工人阶级”而将“农民”也包括进去了，但是，随后出台的“公费医疗”和“劳保医疗”政策却将农民给“健忘”在了一边。后来虽然补上了“合作医疗”一课，但政府对享受“合作医疗”的对象远没有对待公费劳保医疗那般大方？？应该肯定，合作医疗在相当长一段时间里对改善农民的健康状况起到了积极作用，农民的退休问题也从未得到过任何落实。直到1999年《宪法》的第四十五条，1954年以来的几部《宪法》几乎原文照转了54年的条文。《劳动法》对这一《宪法》条文从操作层面的落实措施是第七十二条：“社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹。用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费”，从而将《宪法》“权利”变换成为“权利与义务”。通过这一转换，国家不为农民提供社会保险就有了合法性解释：你没有“依法参加社会保险，缴纳社会保险费”，因此也就没有义务为你提供社会保障。农民好象一直就在主流话语“社会保险权利”的有效覆盖区域里，又好象一直游离于其外，处于某种话语盲区，在50余年来政权的政策和法律文本中始终被暧昧不明地表达。由于我国《宪法》所特有的柔性和非司法化，由于没有一部切实可行的指明给农民以社会保障的法律，也由于户籍制度的蕃蓠，建国53年来，这项权利其实是只属于城市人，与农村人没有缘份。
　　农村合作医疗和对五保户的救济是我们给予农民仅有过的社会保障，实际上还是“羊毛出在羊身上”。建国以来53年的年度政府工作报告我没有全部看过，但从成年后听到过的和看到过的近十份中，每年的国家财政年度预算报告里，农民社会保险一块全都是“零基数”，“零增长”。以今年召开的九届全国人大五次会议通过的预算案为例。2002年中央财政共安排社会保障支出860亿元，其中用于城市居民低保的46亿元，企业养老保险和国有企业下岗职工补贴支出512亿元，企业关闭破产补助110亿元，上述三项共668亿元，占总额的83。5，却没有一分钱用在8亿农民身上！剩下的96亿元（注6）抚恤和社会福利救济费中，扣除用于城市的一块，再扣除各级民政部门必然会变相截留的部分，真正能落到农民头上的已是所剩无几。中央财政是全民的财政，为什么就对农民如此歧视？难道农民仅仅因为这个身份就不配享受社会保障么？
　　在农村施行社会保险，其作用主要说来有4点：其一、进行合理的社会财富二次分配以缓解两极分化。当前我国的基尼系数已接近0。4的警戒线，贫富悬殊达到建国以来从所未有的“高水平”。过度的两极分化是影响社会稳定的根源，尽快在贫困人口中实行社会保险，特别是在农村人口中实行？？农村是贫困中的贫困，有利于长治久安是显而易见的道理。其二、从“扩大执政之基”的角度来看，它比“创造一个中产阶级以扩大执政之基”的策略好得多。农民一直是现政权的基础，农业不稳，政权不稳，农民不安，政权就安稳不下来，在一个农民占绝大多数的国家里，稳定的核心是稳定农民。现在虽然“陈胜吴广在广东打工”，但留在农村的人口毕竟占多数，而且留下来的一部分的态度将影响外出的一部分。在农村实行社会保险，让农民直接受益，他们对现政权的认同感便自然得到强化。其三，可以更好地促进“可持续发展”。经济的主动力在民间，在农村推行社会保险，不仅可以减少农民因病因老因贫而丧失劳动能力并进而影响其子女教育，而且可以通过藏富于民、有效地提高农民扩大再生产能力而达到推动社会总供给和总需求增长。其四、有利于劳动部门的社会形象，劳动部的工作重点是社会保障，目前社会保险“法不涉穷乡，人不进农门”，这样的劳动部只代表国民中的一部分人，只为一部分人工作，充其量只能说是“中华人民共和国城市劳动和社会保障部”，而不应当称作“国家劳动和社会保障部”。
　　当前农村社会保险从何处入手？由于财力的关系，农村社会保险一步到位也是不现实的。但我们可以分步走。农村老人约5650万（注7），按625元人、年的全国脱贫标准发放养老补贴，得350亿元。医疗保险按每人每年100元补贴到位，约得800亿元，从收入较高的部分农民身上适度征收一点，争取农民大额医疗费用的50能从医疗保险渠道开支。这两项总共约需1150亿元，不及实际国防开支的三到四分之一。现在国家加地方财力每年可达到30179亿元，这些钱全部补贴到位，其开支也只占3。8，加上城市用掉的部分，再核减地方财力分摊的部分，比之西方福利国家40的社会保障福利支出还有不小距离。
　　二、清晰地界定社会保险基金的产权
　　清晰的产权是发展市场经济的根本，社会保险基金作为市场经济的有机组成部分，其产权理应是清晰的。然而，现在社会保险基金似税非税，似费非费。它似乎有三个所有者：1、按“社会保险基金是广大职工的‘保命钱’”的说法推理，它的主人是“广大职工”，属于民间资产，应该自付盈亏；2、按它“强制征收”、社保基金的不足得到政府的财政“补缺”等两个特点，它归政府所有，亦即全民所有，待遇高低当然得由“官家”说了算；3、按它与社会保险经办机构利害攸关的“亲密无间”般的实际关系来说，它好象又是社保机构的“囊中之物”，实际运作中存在的这第三种利害关系，又给它蒙上了一层“中间商”所有的色彩。社保基金破产不由职工集体负责使得“职工‘保命钱’”变为纯粹的宣传，它的民间产权属性仅仅据此即可排除。政府的所有权仅限于确定相应待遇和“亏了照赔”，而无缘于占有，使用和“赚了分红”，完整产权的四个属性“占有，使用，收益和处分”缺少了三个，使得政府的产权失去了产权的基本功用。经办机构事实上掌握着巨额社保基金的占有，使用权，也担负了一定的责任，但这个钱上有政府，前有职工，后有财政，不仅“赚了没份”，而且认真说来，四项权利它一权也没有。
　　社保基金这种产权的不清晰性带来一系列问题。首先，政府及其所辖的劳动和社会保障部门在扩大社会保险覆盖面上“外热内冷”，主要是领导人“把它当任期内的政治任务完成”在起推动作用，加之现在的政治官员非直接选举制度使领导不需要对选民“献媚”，导致社会保障推进速度缓慢，保障的面过小，使其促进最广大民众福利和社会全面繁荣稳定的根本性作用难以有效发挥。其次，在基金运营上，政府片面追求安全等短期利益，一方面导致以职工待遇偏低为代价换取相对高的基金积累以保安全，另一方面巨额社会保险基金闲置在国有银行里，既无法通过证券投资等多种方式在保值增值的同时激活经济，又因此造成“社保基金把所有的蛋放在一个篮子里”而失去防范金融风险的能力。一旦金融业发生风吹草动，社会保险基金极其脆弱。第三，社会保险基金由于不是税，不进入预算管理，在目前的社会文化，特别是新闻管制的大环境下，巨额资金是得不到日常程序化监督的，其盈亏和运营态势只与官场相通，而与社会信息主渠道相对隔离，大量沉淀在银行的社保基金客观上具备某些衍生利益，在巨额社保资金的存、用两个环节上不可避免的漏洞，给了有能力够得着这笔钱的机关和人员以权力寻租的足够空间和时间。在增大其风险性的同时也很容易成为腐败滋生的温床。
　　今年秋天，“我们便听见了关于300亿社保基金即将挥师股市的消息”（注8），当我们跳出社会保险本位而站在民众福利和全国经济的本位上，回头看一看社会保险基金在整个社会政治经济一盘棋中的位置，不难发现，社保偏安一隅的时间不会太久。社会保险基金要走出“闺房”，第一步就是必须“名花有主”，给它一个清晰的产权界定。“从国外关于社保基金的性质界定看，有两种比较确切的产权状态。一种是以社会保险税的形式从雇主和雇员那里征缴，这就明确了社保基金的性质是国有资产和政府预算收入。其专款专用的特征并不影响这种肯定的名分。这种名分同时带来了政府在法律上对纳税人的支付义务。其基金管理方式也不会影响这种肯定的义务。另一种则是非税征缴方式下社保基金在信托制度下具有的双重所有权。这是一种非政府预算的团体财产权形式”（注9），是否还有其它状态？哪种产权形式更适合于当前的我国？这些决策性的问题，就不是我这一介书生所能安排的了。
　　注1，注2，注3：均摘自《中华人民共和国2001年国民经济和社会发展统计公报》，《人民日报》2002年3月2日。
　　注4：《中华苏维埃宪法大纲》，1934年1月第二次全国苏维埃代表大会通过（原载《中华苏维埃共和国第二次全国代表大会文献》，一九三四年三月出版）。来自www。google。com。
　　注5：《中华人民共和国宪法》，1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过。来自www。google。com。
　　注6：摘自项怀诚在九届全国人大五次会议上的《关于2001年中央和地方预算执行情况及2002年中央和地方预算草案的报告》，《人民日报》2002年3月18日。
　　注7：《中华人民共和国2001年国民经济和社会发展统计公报》乡村人口79563万人，其中老年人口约占7。1，795637。15648。
　　注8，注9：王怡《社保基金名分待定，入市风险长放眼量》，载于《21世纪经济报道》，2002年10月7日。来自www。tianyaclub。com。