易宪容：当前中国保障性住房政策困惑与不足

　　可以说，最近中央政府对保障性住房的关注是无以复加了。国务院总理温家宝8月31日在天津考察保障房建设时强调，衡量安居工程进展好坏、水平高低，不能只看开工数，也不能只看竣工数，而要看是否及时投入市场，解决群众的迫切需求，质量和服务群众是否满意。也就是说，保障性住房的建设不仅关系到民众基本生活，而且也关系中国社会的稳定。
　　我们可以看到，从2009年起，国内保障性住房体系建设就开始启动。已有数据表示，2009年至2011年底，全国共开工建设城镇保障房2100多万套，基本建成1100万套。保障性住房覆盖面从2008年不足4提高到11。而且从“十二五”规划也可以看到，在此期间将新建保障性住房3600万套，到2015年前，让2。18亿个城市家庭中的近五分之一，住上有政府补贴的住房。这个计划看上去是很宏伟、很民生，应该是解决当前中国住房市场矛盾问题的好思路。不过，由于理论与政策准备过于仓促，国内保障性住房建设启动这样短的时间，所面临的困惑与问题却是不少。无论是温总理强调的保障性住房及时入市还是李克强副总理所强调分配公平原则，都透露相应的信息。
　　对于当前国内保障性住房体系，从2009年以来，政府就下了决心，也有不少规划，并通过责任制让各地政府在落实建造。但是，由于对建立起科学规范的保障性住房体系没有理论上与政策上的准备，更没有通过公共决策的方式来建立起现代保障性住房体系法律框架，从而使得在大造保障性住房其问题最终被暴露出来了。对于这些问题，我们可以从以下几个角度来理解。
　　首先，从世界的经验来看，现代保障性住房有狭义与广义之分，如果不能把保障性住房的含义清楚界定，并用制度把这种含义来固化，那么要建立起公平公正的保障性住房体系就无从何谈起。一般来说，保障性住房的广义性主要是指在现代文明社会，政府都有责任来保证每一个居民的基本居住权。居住权是天赋人权。要保证每一个居民的居住天赋人权，各个国家所采取的方式不同。有计划分配的方式，也有市场运作的方式，更有计划与市场两者综合使用的方式。
　　但中国作为一个大国，作为一个市场经济国家，要保证每一个居民的基本居住权，同样也得通过市场方式来解决。尽管1998年中国住房制度大改革之后，开始是采取市场与计划相结合的方式，但最终也得走向市场方式这条路上来。那么，采取市场的方式是什么意思？就是指多数居民的住房得通过市场交易的方式来解决。为了保证这一点，政府就得以此为宗旨出台政策来保证每一个居民的基本居住权。比如把住房市场规定为一个消费者的市场，而不是赚钱炒作的工具。同时，对于个住房的消费市场来说，政府还得在信贷、税收等方面优惠帮助居民进入市场。比如，对消费性住房购买的税收优惠、信贷优惠、利率补贴等。至于收入特别低或无收入者，政府则要提供给他们的基本居住条件。这就是保障性住房的广义方面。
　　至于保障住房的狭义方面，就是指对社会上最低收入者或无收入者，如何通过政府建立廉租房等方式来保证他们的住房问题。在欧美国家狭义的保障性住房所占的比重不会超过10。因为，狭义保障性住房占的比重过高，或是政府没有过大的财政能力做到这点，或是牺牲居民的基本住房福利条件。比如香港，尽管其人口只有700万，经济发达及政府财政稳健，但是由于保障性住房占比重过高，香港政府花了6070年时间，所建造的公屋居民都不好（一般的香港居民居住条件远远比不上深圳居民了），甚至当前还有近20万人处于十分恶劣的居住条件下。如果一个国家人口过多、政府财政力量有限等希望在短期内来解决居民的基本条件是根本不可能的。这就是为何狭义的保障性住房范围不可过大的原因所在。
　　当前中国的住房保障体系，既不是广义的界定，也不是狭义上的安排，而是狭义上的过度扩展。由于建造保障性住房涉及到土地征收、财政资金拨付、住房生产程序、保障性住房分配及住房服务体系确立等问题，如果保障性住房的意义不清楚，那么在保障性住房运作过程中就会遇到许多无法解决的困难与问题。
　　其次，当前大造保障性住房更多的出于对宏观经济调控与稳定房价的工具性考虑。也就是说，大造保障性住房不仅是一项民生工程，可解决更多的中低收民众住房问题，而且可以填补商品房调整可能造成对GDP增长及关联行业需求所造成的影响与冲击。因为，就当前中国住房市场来说，遏制住房投机投资，挤出房地产泡沫已经成为中央决策层的共识。但中央也肯定看到，当房地产泡沫全面挤出时，不仅会影响房地产的投资与销售，而且会影响房地产关联产业并导致这些行业产能过剩。而大造保障性住房不仅对遏制高房价有作用，而且可以消化挤出房地产泡沫之后过剩产能。正因为大造保障性住房具有这样的工具性，也必然把生产保障性住房的计划层层计划分解生产，而不针对各地情况灵活安排。在这种情况下，也容易造成一些地方生产保障性住房无效性。
　　再次，由于建立保障性住房体系的法律安排上准备不充分，这使得建造的保障性住房如何分配、这些分配规则又是由谁来制定等问题无法解决。可以说，由于保障性住房体系没有建立公平公正的住房分配体系。多数地方建造的保障住房成了民从怨声载道及社会矛盾与冲突的根源。
　　我们可以看到，除了上海、重庆等几个城市在保障性住房分配做得比较好之外，保障性住房分配不公各地可见。比如最近发生的福建厦门（该地曾是保障性住房分配较为公平的城市，但后来随着保障性住房越来越来紧张，政府对分配干预加上），海南海口、湖北武汉、首都北京、河南项城等大中城市均暴露出保障房分配不公的现象，尤其以保障房公务员连号、娃娃申请保障房、经适房摇号6连号等乱象层出不穷。
　　可以说，当前国内保障性住房分配不公，不仅有没有出台制度性规则问题，更有政府对保障性住房分配参与与干预过多的问题，也有在高房价下保障性住房可以成为住房投机炒作者赚的工具。可以说，如果保障性住房是一种谋利的工具，而且有人预期可谋大利的工具，那么对保障性住房干预过深的权力岂能袖手旁观？这些权力都会千方百计地分配占用更多的保障性住房。在这种情况下，本来是相当分配不公平的保障性住房更是会火上浇油，使保障性住房的分配不公推到极致。可以说，只要保障性住房是有利可图，是可赚线的工具，那么对保障性住房严重干预的权力一定会过多谋取利益而让保障性住房分配更为分配不公。
　　所以对于当前的保障性住房建造，不是建造了多少的问题，最为重要的是这些建造好的保障性住房是不是进入广大中低收入民众手中；也不是建造多少保障在民众手中问题，而是广大民众基本居民条件是不是改善了的问题。如果建造的保障性住房质量不好，住房建造好之后，整个居住环境的服务体系没有跟上，比如交通、教育、医医疗卫生、生活基本设施等是否确立，那么建造最多的保障性住房都意义不大。
　　最后，当前国内保障性住房体系与引进的发展模式有关。因为。在当前高房价下，85的绝大多数居民无支付能力进入商品住房市场，政府就希望建造更多的保障性住房来解决中低收入民众的住房问题，甚至有人提出所谓的住房“双轨制”。但实际上，这是香港与新加坡的住房市场发展模式（应该看到香港住房模式是牺牲绝大多数人的住房福利条件为代价的）。也就是说，香港与新加坡模式是中国大力建立保障性住房的学习思路。但是，我们想过没有，香港与新加坡让这个模式发展到今天这个样子整整花了六七十年，而中国如此这样一个大国可以在一二十年可解决吗（两地人口分别为700万与300万，我们14亿）？如果中国要达到这个宏观目标，中国财政有没有这种能力。如果财政没有能力，资金又是从何而来？还有，在经济发展严重不平衡的中国，保障性住房建立是按人口分布进行还是有哪种合理的标准？如果以人口来划分，那么这种保障性住房对经济落后的三四线城市意义有多大？如果这些问题没有弄清楚而来大造保障性住房，其结果是可想而知了。
　　可以说，当前国内住房保障体系，是取得了一定的成就，但是由于在理论上与法律安排上准备不足，目前这种住房保障体系所面临的困难与问题很多，如果这些条例规则安排不改善，不仅无法让许多中低收入民众分享到保障性住房成果，也无法达到保障性住房的工具性目的，反之会引起更多的社会问题。