秦前红：“因公违法”的宪政透视

　　置国家的法律于不顾，来换取地方的经济发展，几乎成为当下中国法制生态中一个耐人寻味的景观：比如国家出台一个又一个的控制土地法规和政策，但地方为了工业化、城市化的需要，采取很多规避、乃至对抗的办法，如“以租代征”、“零星出征，整和使用”等等。国家要对房地产价格和发展规模实行宏观调控，但又似乎遭到地方的一致反抗。因为任何地方都把房地产业作为支柱产业，它对就业、税收、旧城改造实在有太过诱人的拉伸作用。国家为了保障劳动者权益，希望不折不扣地执行劳动法关于工资保障、工时保障的规定，而地方政府为了吸引和挽留外来投资，很多情况下会对上述现象睁一只眼闭一只眼。
　　按照我国的政制设计理念，地方政府本来应该是国家法制统一的代表者、守护者，但现实中地方政府偏偏反其道而行之。其原因中最重要一条是地方政府在新形势下已成为一个刚性的利益主体。利益的自身法则胜过国家法律那些宏大的叙事。地方政府官员在不贪腐的前提下，为了造福一方去违法，会在道德上赋予其行为巨大的“正当性”。相关个案的当事人在被行政问责、法律究责时，也会获得极大的同情。“事后启用、异地升官、轮岗任用”等成为此类问题官员获得补救的常用方式。
　　中央与地方关系的紧张导源于我国某些宪政制度安排与运行的缺失。近代以降，国家结构形式遵循了一个从复杂到简单的发展路径。现代国家结构通常都非此即彼地被归纳为单一制或联邦制。尽管联邦制与单一制有很多性状的分殊，但因为它们毕竟共属于国家的一种形式，所以它们不能是两条完全不相交的平行线。构成联邦制与单一制的宪政制度交集就是两者的司法权都必须是表征法制统一的。司法职能固然可以分解到各级各地法院，但司法权不能分割。法院前面被冠以地方的前缀，但地方仅为管辖范围的区隔，而不是目标和角色的区别。一个最普通的法官理论上可以向上至国家元首，下至黎民百姓发出法律训诫，而一个官位显赫的省长无权对外省的一个普通百姓进行管制。但今天中国的法院恰恰是彻底地方化了，他们成了地方利益的看守人、捍卫者。财税体制、人脉关系、仕途晋迁等等，这一切都扭曲了他们的角色，若不扭曲他们其实也不能安身立命。法院对法院角色的背叛，加上中国没有真正意义的司法复审、违宪审查，这便给了地方走向违法的通行证。
　　中国和法国同为单一制国家。但循名责实，两者的某些制度内涵却犹如南辕北撤。比如法国的省督由中央政府委派，他无须对省议会负责，反倒可以否决省议会的决定。而我国的省长要由省人大选举产生，要对本级人大负责，要接受本级人大监督。虽然事实上中国的省长也由中央决定，省人大对省长的监督也软弱无力。但省长强势地位的获得是靠潜规则对显规则的蚕食乃至剥夺而获致的，它牺牲的是正式制度的权威。一旦省长成为地方利益的坚定追求者，过去的政绩考核模式也有助于站在地方利益一边，那么所有的地方国家机关都会成为地方利益的共谋者。与之相适应的，过去曾靠党管干部，尤其是上级党组织来管下级主要党政机关干部的进出，从而保证全国利益一盘棋的机制，在当下已受到极大挑战甚至失灵。近几年来执政党企图依靠提高地方党的领导人在中央党组织位阶的措施，遏制地方利益的膨胀，似乎也收效不大。
　　当下中国的中央地方关系，仅从宪政的视角而论，似乎就已留给我们无数需要探索的空间。