童之伟：“只有多党民主才有预算民主论”错在哪里

　　我曾针对韦森教授的《中国首先需要预算民主》一文，写过一篇标题为《有选举民主才会有预算民主》的文章，发表在“中国选举与治理网”。那文章发表后，我注意到自己的观点有幸得到了方绍伟先生的评说，方绍伟先生文章标题是，《只有多党民主才会有预算民主》，文章的基本观点直接反应在其标题上。
　　方绍伟先生的上述文章的内容，我们可用“只有多党民主才有预算民主论”来加以概括。此论之要点，读者可以见诸方先生文章的如下论说：“预算民主固然无法成为政治改革的突破口，可有选举民主也不会有预算民主，因为，只有多党民主才会有预算民主”；“即便是‘机制健全’，一党制之下的选举民主也‘必然’开不出预算民主之果。我甚至认为，一党制之下的选举民主也许根本就不会有‘机制的健全’”；“我这么说当然不是在主张有别于‘渐进改革观’的突变，我要强调的仅仅是一党制下从选举民主到预算民主的不可能性，这种不可能性深深地根植于‘党权最大化’的必然逻辑之中。”
　　我注意到，对方绍伟先生关于多党民主与预算民主关系的论点持赞成态度的读者颇多，但我认为，方绍伟先生的“只有多党民主才会有预算民主”论点是错误的。对方先生这一论点，我原本应该早点做出回应，但因为忙于出席香港城市大学8月11日的学术研讨会等事宜，拖到今日才有机会把自己的不同看法用文字表达出来。
　　预算民主与政党制度关系密切，多党民主对预算民主有支持效应，这是我们可以经验地观察到的事实，但是，这方面的所有事实加在一起，也不能证明“只有多党民主才有预算民主”论是正确的。相反，我有比较充分的依据说明“只有多党民主才有预算民主”论是错误的。
　　“只有多党民主才有预算民主论”的错误，首先是高估了预算民主对多党民主的依存性，并由此导致了持论者的判断违背了历史真实。方绍伟先生说，他关心的是“有选举民主才会有预算民主”这个判断的“真实性”。但是，很遗憾，方先生的“只有多党民主才有预算民主论”首先遇到了“没有历史真实性”的打击，或者更准确地说，是历史事实向人们展示了与方先生的判断恰恰相反的情况。历史上，从当今预算民主最发达的国家的情况看，都是先有预算民主，然后才有多党民主。在英国，多党政治是与英国历史上这两个最早出现的政党辉格党和托利党相联系的，这两党的兴起皆源于英国1679年就詹姆斯公爵是否有权继承王位的问题发生的争议及1688年的光荣革命。但是，英国预算民主的基本内容，则是由1215年（一说是1217年）《大宪章》、1295年《无承诺不课税法》和1628年《权利请愿书》确立的，另外一部包含预算民主内容的《权利法案》产生于1689年，是与两党政治同时形成的宪法文件。同样，美国预算民主的形成年代，也早于政党政治出现的年代。乔治华盛顿是不主张搞政党政治的，故美国建国初期并无政党政治，但那时的美国已经有预算民主，却是不争的事实。而且，尽管美国在1800年前后开始出现了政党，但有政党之初并无政党政治，政党政治是政党的组织和活动的影响力达到全国规模的结果。法国的情况也是如此，法国1789年革命前并无政党，但有确切的历史资料表明，法国的等级会议及随后的国民公会已经掌握了预算通过权，〔1〕也就是说，在政党和政党政治出现前，那里已经存在预算民主的事实。
　　回头来看，“只有多党民主才有预算民主论”的持论者方先生之所以做出违背历史真实性的判断，其最重要的认识论根源，很可能是他过高估计了预算民主对多党民主的依存性。或许，预算民主来到世间的时间早于多党民主这个事实，能够帮助方先生修正自己的论点。
　　“只有多党民主才有预算民主论”的第二个错误，是将预算民主与其外部要素之关系，做了过于简单化的理解。预算民主既不是典型的政治（包括法律）现象，也不是典型的经济现象，而是一种占位跨越政治和经济两界的政经混合现象，因此，它的外部联系特别复杂，不仅受政党制度的影响，更受所有制结构、所有权制度和社会历史传统的影响。所以，有些国家预算民主的形成，与多党民主根本就没有多少关系，英法美诸国基本上都是这样，甚至我国的香港特别行政区也是如此。我这样说，并不是否定在世界范围内多党民主对预算民主有重要影响和助推力，只是说它仅仅是重要影响因素或推动力之一。但是，“只有多党民主才有预算民主”论却不适当地将多党民主看成了形成预算民主的唯一决定性因素和唯一推动力。这样看问题，难免出现很大程度上背离“真实性”的虚幻性。
　　同样，“只有多党民主才有预算民主论”对于多党民主与选举民主的关系的理解，也有背离“真实性”的嫌疑。“有选举民主也不会有预算民主，因为，只有多党民主才会有预算民主”的说法，反映了持论者的认识偏差。选举对于任何形式的代议民主来说，都是不可或缺的。一党民主也好，两党或多党民主也好，这些政党架构在法律上的反映都只能是相对应的选举制度或选举民主。所以，不论在任何情况下都不宜拿包括多党民主在内的政党民主来与选举民主进行对立和对抗，而方绍伟先生恰恰是拿多党民主与选举民主对立并进而否定之。方先生的有关说法给人的直接印象，是多党民主不是选举民主，多党民主可以不通过选举民主的途径来落实。这使得他的相关判断显得缺乏“真实性”。
　　“只有多党民主才有预算民主论”的第三个错误，是其中包含的革命精神压倒了改革精神。作为一个整体，文章通常都是有精神的，社科文章的精神属于方先生所说的“经验问题”层级，不算“概念问题”。如果说我的《有选举民主才会有预算民主》体现的是改革精神的话，那么，方绍伟先生的《只有多党民主才会有预算民主》则体现出不少革命精神。这种精神无须分析，因为它直接体现在标题上。的确，方先生说过，他的“讨论不涉及预算民主、选举民主或多党民主本身的‘合理性’，我只关心‘有预算民主才会有改革突破’和‘有选举民主才会有预算民主’这两个判断的‘真实性’”。看来，方先生很希望一部分读者对自己文章体现的那些革命精神予以忽略，但可能令其失望的是，那部分读者的眼睛雪亮嗅觉灵敏，不可能忽视他文章中的革命气息。其结果是，方先生的《只有多党民主才会有预算民主》在“中国选举与治理网”上变成了“参数错误”。然而，城门失火殃及池鱼，我的《有选举民主才会有预算民主》原本好端端地放在那里，此时也随着方先生的《只有多党民主才会有预算民主》变成了“参数错误”。我确信，《有选举民主才会有预算民主》不违反任何禁忌，让其变为“参数错误”既有主事者拿捏不准的因素，也是改革精神往往难免受革命精神牵连或损害的又一个明证。
　　我还注意到，方绍伟先生的《只有多党民主才会有预算民主》一文在“中国选举与治理网”上变成了“参数错误”之后，作者似乎也变得像中国的普通学者一样，认识到“不能说太白，只好扯一扯”，于是将标题改为《有政治民主才会有预算民主》发表在“共识网”。当然，也很可能是“共识网”编辑部不能让方先生“说太白，只好扯一扯”。看来，环境强于人啊。
　　我这里说革命精神压倒了改革精神，是指在方先生的同一篇文章中革命精神压倒了改革精神，不是说“只有多党民主才有预算民主论”的革命精神压倒了我《有选举民主才会有预算民主》一文的改革精神。改革精神是压不倒的，尽管体现改革精神的文章在有些时候有些地方点击量少一些、评论也不那么热烈。不过，这既不是“经验问题”，也不是“概念问题”，而是涉及内心确信的问题。
　　“只有多党民主才有预算民主论”的第四个错误，然而也是最大的错误，在于它近乎完全否定了通过改革推进预算民主的现实可能性。政治体制改革涉及领域十分宽广，应该做和能做的事非常多，其中除按普遍、直接、差额的原则改革人大代表选举制度，推进预算民主外，还包括敦促和帮助执政党改善其领导方式，理顺执政党与国家机关、社会团体、自治组织的关系，启动宪法监督体制、切实保障公民基本权利，改革司法体制、保障司法机关独立行使职权，等等。中国当今的政治体制改革，并不包括实行多党民主的内容。但“惟多党民主有预算民主论”却告诉人们：只有实行多党民主制才能实现预算民主，改革是没有必要的，试图通过改革实现预算民主无异于瞎子点灯白费蜡！这种观点对改革没有支持作用，倒是可能为那种认为解决中国的问题只能革命不可改革的单向度激进思维输送理论养分，尽管我相信这并非方先生的本意。
　　否定通过改革可以推进预算民主的观点在理论上逻辑上都是错误的。这种错误源于对预算民主的概念化理解。讨论问题借助概念不算概念化，使用概念但脱离了它标志的具体的、活生生的内容才是概念化。“预算民主”这个概念所指涉的内容是非常丰富多样的。参照中国现行预算法和现实情况，我国预算民主涉及的民主化内容非常广泛，就预算层级而言，有中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算；就预算范围而言，有预算收入和预算指出，预算收入包括税收收入、依照规定应当上缴的国有资产收益、专项收入和其他收入，预算支出则包括经济建设支出、教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出、国家管理费用支出、国防支出、各项补贴支出和其他支出；就预算过程而言，它包括预算的编制、审查、批准、执行、调整、决算、预决算监督等环节。可见，生活中的预算民主是活生生的和具体的，并非像预算民主概念那样铁板一块、不可分割。财政预算的内容如此丰富，而以人大代表或选民直接参与其事为主要特征的预算民主又有理论正当性和合法性，因此，通过改革逐步推动一些预算环节的进一步民主化，其可能性至少从逻辑和从发生几率看是不能完全否定的。
　　否定通过改革可以促进预算民主的观点也已经被改革的事实所否定。在这方面，正如已故蔡定剑教授2010年所言：“近年，民间对公共预算改革的要求日益增长，一些地方政府也在进行不同程度的公共预算改革。在民间的压力下，中央政府有关部门透露，3年内要公开政府部门预算。看来预算公开已成定局，公开后的预算必然招来公众的评论、挑刺，从而促进预算的细化、可读性和民主化。”〔2〕媒体有广泛报道的以下事实，进一步说明改革是可以促进预算民主的：中国财政部部长谢旭人在总结2010年财政预算公开情况时表示，截至当时为止，已有73个中央部门向社会公开了部门预算中的收支预算总表和财政拨款预算表；2011年5月国务院要求各部委须公开“三公”经费预决算，而事实上各部委基本都在最近公布了这部分经费开支；全国人大常委会预算工作委员会负责人已表示，全国人大常委会即将审议的预算法修改稿明确要求所有的政府收支将纳入预算，存在很多年的政府预算外收支将成为历史；东海边的浙江小城温岭，11年来坚持民众参与政府财政预算的民主试验。我们不能否认这些渐进改革在推动预算民主方面的意义。
　　但是，“只有多党民主才有预算民主论”恰恰是完全否定了通过渐进改革推进预算民主或改善预算不民主状况的可能性。因此，从政治实践的角度看，这是一种糊涂的、有害的观点。不错，我国的很多问题都与权力过分集中于执政党、而执政党领导国家的方式又没有得到及时有效改革有关，但诸如此类的问题还是只能通过推动或参与改革来解决，简单地开出一剂多党民主的药方对于解决这方面的具体问题毫无帮助。当代中国有很多棘手的问题需要解决，在探索解决这些难题的过程中，应防止出现把多党民主当做包医百病之万应灵药的倾向。面对经济政治难题动辄求助于多党民主，或许应该归结为一种思想能力、行动能力不充分或过于懒惰的表现，这类倾向必然妨碍政治体制改革的展开和深入。
　　上面最后两句话是我顺势发的感慨，并非批评方先生，因为方先生并没有在政党政治方面提出自己的具体主张