田飞龙：教育公平的基础性和程序正义

　　今年高考前夕，教育部照例下发分省指标文件，但“一石激起千层浪”，江苏、湖北等“外调指标大省”出现了规模较大的群体性维权事件，要求教育公平，反对指标外调。群众维权以家长为主，各大城市联动，显示出成长中的公民社会较强的组织力与行动力。政府面对群体性事件，采取了维稳与妥协并行的二元策略，逐步平息了事态。尽管如此，教育公平并未获得彻底解决，其中隐含的一线特权城市之城市特权（北上广）、招生指标和地域歧视、区域教育资源不平等以及中国式指令化的纠偏行动问题，还随时可能作为教育公平领域的群体性事件爆发点。与此同时，广东试行有限的“异地高考”政策改革，寻求缓解教育公平领域的政策正义压力，是值得肯定的进步。
　　与诸多公平相比，教育公平是起点性的基础公平，这一共识不仅得到中国古典教育政策伦理的支持，也得到宪法及教育法的保障，更是中国亿万家庭理解社会公平性和政治正义性的“黄金指标”。所以，1977放开高考才是时代正义性的转折点。所以，每一次关于高考招生制度改革的政策动向都会受到万众瞩目。高考，如同古典时代的科举一般，是寒门子弟向上社会流动的主要路径。因此，如果某项政策变动过度侵害了民众一直理解和依赖的公平底线，那么其集体性的反弹力是惊人的。对于国家而言，通过更公平的教育制度提升国民素质、增进国家认同，也是合乎其统治利益的。不过，教育公平在中国面临着复杂的政治社会处境：一方面，高教资源严重分配不均，东部与中西部之间存在巨大差异，这里有历史原因，经济原因，但也有政治原因，国家在客观上确实存在“调控指标”的压力与正当性；另一方面，北上广所代表的“优质高教区域”因其特权性地位而不愿意主动减少招生指标，分享高教资源，构成了中国高教公平性改革的既得利益壁垒。此次江苏等地的反减招事件，部分针对北上广“一毛不拔”而自身“断臂援助”的政策不正义性。
　　当然，此次反减招事件也体现了中国式纠偏行动的困境，可谓纠偏行动被纠偏。江苏、湖北等省既往都存在“指标外调”的安排，配合着国家层面的教育纠偏行动，为什么这一次就出事了呢？原因在于：一方面，此次外调指标增幅太大，江苏等省家长有显著的被剥夺感；另一方面，国家层面的教育决策缺乏透明度和公开性，缺乏程序正义，引致民众普遍质疑。为了避免今后发生类似事件，教育部在涉及重大社会利益的决策过程中应引入“公开、参与、问责”的善治机制，以透明度和可参与性确保决策的公正性和认受性，而不是延续既往的官僚闭门决策和一刀切传统。
　　此次公共事件讨论中也有人提出了“全国一张卷”、废除分省指标和地域化行政控制机制的改革倡议。我觉得这是一种理想性的改革目标，需要相应的基础性制度作为支撑，在基础教育如此不平等的当下，这种完全放开的“自由考试”制度，未必对落后地区有利，未必体现更普遍的正义。而且，教育公平领域针对少数民族、边远地区以及农村地区的“定向、精准扶贫”需求仍然有其正当性，不能因为一两次群体性事件就矫枉过正，完全放弃国家的政策性调控。中国的教育公平是一个系统工程，需要从以下方面着手：
　　第一，基础结构的改造。不公平来自于优质高教资源地域差距过大，政府调控不能仅仅着眼于分省指标，还应进行两个层面的基础性改革：其一，加大对落后地区基础教育的投入，建立高考前教育的公平基础，以更基础的教育公平来减弱落后地区对分省指标调控的压力和需求，为最终的国家性公平考试准备前提和条件；其二，优质高校的“分校重新分布”，比如以985高校为例，国家支持和要求其在落后地区举办分校，重新分布高教优质资源，缓解地区间资源张力。
　　第二，招生制度的改革。国家和有关地区应正视人口流动和实际贡献因素，逐步放开“异地高考”，使得对所在城市具有一定贡献的外地居民可以就近享受相应的高教资源，促进人口融合和教育公平。广东今年的改革可以根据试点经验再进一步，降低报名要求，扩大覆盖范围，提升公平正义层次。
　　第三，公开透明的指标调整决策。在分省指标暂时维持的条件下，每年的分省指标调整之依据、标准和过程应公开透明，给家长知情权和参与权，增强决策的可接受性，化解后期的群体性事件风险。
　　第四，高教体系的多元化发展。国家加大对职业教育和民办教育的政策和财政支持，建立合理的分流机制，培养多层次实用人才，避免绝大部分考生和家长对普通高教通道的“拥挤效应”。
　　第五，远期改革目标为废除分省指标，确立统一的“高校入学资格考试”制度，增强高校自治权，最大程度满足高考的宪法平等要求和教育公平性。考生可根据目标高校的具体要求，以“资格考试自主申请面试录取”模式获得公平、多元、自由、开放的高校入学竞争权利，而政府的调控权力仅限于从法律和政策上提供统一资格考试和支持高校规范自治及发展。瑞士的高等教育制度在此提供了较好的示范，笔者曾进行过专题调研，参见田飞龙：“瑞士高等教育平等机制的制度考察与启示”，载《江苏警官学院学报》2010年第2期。
　　百年大计，教育为本。此次江苏减招事件和广东异地高考改革显示出我国高教领域教育公平的不同动向，也表明只要决策者正确认知教育公平的宪法平等意义和基础性价值，就可以寻求到短期、中期和长期的不同改革方向与路径。教育公平，不仅关乎程序，还关乎实体，关乎国家对基础教育以及优质高教资源重新分布的实体性责任。教育公平需要基础设施的检讨与更新，需要政府作为和社会参与，需要各方积极面对群体事件所提供的社会公议契机形成关于教育公平改革的公共理性。教育公平也将为一个持续繁荣稳定和富有创造力的中国提供基础性支撑。
　　（本文原载法治宣传网“先锋访谈”第2期“超越教育公平的卡夫丁峡谷”，作者系北航高研院讲师，法学博士）