江必新：法治现代化是国家治理现代化的核心内容

　　
　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。”“国家治理现代化”的首次提出，是对“怎样治理社会主义社会这一全新社会形态”的重大历史命题的科学回答，是对如何解决改革发展中产生的一系列矛盾与问题的妥善应对，是充分发挥中国特色社会主义制度优势、提高党执政能力的必由路径，是国家长治久安、人民生活幸福的根本保障。国家治理现代化是一项系统工程，是对整个中国特色社会主义制度的全篇布局、协同推进。那么，在国家治理现代化的各项内容中，“法治”应当处于何种地位，如何实现法治的现代化进而推进国家治理的现代化是值得我们深思的问题。
　　
　　一、法治是国家治理现代化的基础内容
　　国家治理现代化是国家治理体系和国家治理能力的现代化的总称，其中蕴含着制度体系的重构、治理方式的更新以及价值观念的表达。而这样的重构、更新或是表达需要一个平台来呈现、实施和保障，法治毫无疑问的充当了这个最佳平台。因此，法治化理所当然的成为国家治理现代化的基础或核心内容。
　　1。法治是制度现代化的基本载体
　　所谓国家治理体系现代化，实际上是制度的现代化，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、规则、机制、程序以及相关法律规范的总和。按照新制度经济学的观点，制度有正式与非正式之别。在现代国家，正式的制度都应当以法治的方式表达，制度的确立、调整和废除一般表现为相关立法的制定、修改和废止。到2011年3月，我国已经形成以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系。中国特色社会主义制度体系就是通过中国特色社会主义法律体系而体现的。〔1〕
　　法治是规则之治，它强调客观而非主观，强调理性而非激情，强调民主而非专断，强调程序而非恣意，强调稳定持续而非反复无常，强调制约公权而非权力专横，强调可预期性而非不可预测等等。将法治作为制度现代化的基本载体，就保证了制度的规范性、科学性、民主性、稳定性、程序性，并以国家强制力保障制度的全面贯彻和正确执行。此外，法治也是完善国家制度建设、实现国家治理现代化的应有内容，十八大报告提出将全面推进依法治国作为政治建设和政治体制改革的重要任务之一，《决定》也将推进法治中国建设作为全面深化改革的一项关键环节，也就是说法治既是制度建设的有力保障，也是制度现代化的重要构成。
　　2。法治是治国理政的基本方式
　　法治作为一种治国方式，其中心内涵在于将法律作为全社会的最高行为准则，摆脱“人治”对权力的绝对服从，强调法律在国家治理中的至高权威。1997年党的十五大明确提出依法治国方略；1999年依法治国入宪；2002年，党的十六大进一步强调依法治国的基本方略，提出要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来；2007年，党的十七大要求全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家；2012年党的十八大再次强调全面推进依法治国，首次提出法治是治国理政的基本方式。
　　从“治国方略”到“基本方式”，我们党对法治的认识和追求经历了一个不断深化和发展的过程。将法治作为治国理政的基本方式，就是要将法治化作为国家治理现代化的最主要的、最基础的、最必须的方式，而不是次要的、一般的、可选择的方式。这意味着，从治理范围来看，法治必须覆盖经济、政治、文化、社会、国防军队、党的建设等各个领域。从治理主体来看，党必须依法执政，在宪法和法律范围内活动；领导干部必须运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定；社会组织和公民个人也必须依照法律规定的范围、方式、程序实现共治与自治。从治理手段来看，无论是刚性手段还是柔性手段、命令式手段还是协商式手段、规制性手段还是服务性手段、惩罚性手段还是激励性手段都必须依法进行，不允许违反法律规定或背离法律精神的情况出现。
　　将法治作为治国理政的基本方式，必然要求加强法治各环节的建设：包括推进科学立法，完善中国特色社会主义法律体系；推进依法行政，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，实现严格规范公正文明执法，杜绝执法缺位、执法过度、执法违法等问题；推进司法体制改革，保障审判权、检察权的独立行使，以司法的公正性构筑起保障人权、维护宪法法律权威的有效防线；推进普法宣传，促进法治文化在全社会的普遍形成，弘扬包含法治在内的社会主义核心价值观，凝聚全民守法的思想共识。
　　3。法治是正义价值的基本表达途径
　　正义是人类社会最基本的价值观念之一，如罗尔斯所言“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”，〔2〕它为资源和利益在社会成员间适当安排和合理分配提供了基本的标准。
　　正义是一个相对概念，不同时代、不同阶级、不同社会具有不同的正义观。在现代法治社会，正义往往通过法律规范来表达，进而从观念上的正义转变为制度上的正义。正义与法治是一种互动关系：一方面，正义是衡量法律之善的尺度。正义观念“把我们的注意力转到了作为规范大厦组成部分的规则、原则和标准的公正性和合理性之上”，关注“法律规范和制度性安排的内容、它们对人来的影响以及在增进人类幸福与文明建设方面的价值”。〔3〕当法律制度满足人们的需求时，社会就会认为法律是正义的或是基本合理的。当法律制度无法与人们的正义感相契合的时候，就到了法律需要变革或更新的时候。另一方面，法律是保护正义的屏障。正义所包含的自由、平等、安全等价值通过法律设定的经济运行机制、民主建设机制、公权力监督机制、个人权利保障机制等来规定和实现。如果没有法治保障，正义很可能成为掌权者随意操纵的价值工具，或成为强势群体所专有的话语体系。
　　国家治理的目的之一就是营造一个公平正义的社会环境，为人民谋取更多福祉。国家治理现代化必须以法治化为核心，因为正义唯有通过法治的途径才能够准确表达和最终实现。
　　
　　二、应用法治推进国家治理现代化
　　通过法治来推进国家治理现代化，这是一个具有内在矛盾的命题。法治化要求稳定性、持续性、规范性，强调的是不变；而现代化是不断全面深化改革的过程，强调的变。这种冲突和矛盾已经从现实问题中显现出来。当改革涉及部门利益或是地方利益的时候，部门和地方就以有法律规定、坚持法治原则为托辞拒绝或回避改革。因此各行各业都在推行改革，但改革仍举步维艰。十八届三中全会为我们制定了全面深化改革的方案，但改革的步骤是统一到全会精神上，还是统一到现行法律上？统一到全会精神上，可能与法律规定相冲突，造成有法不依的问题；统一到法律规范上，全会精神不能落实，改革难以推进。那么如何破解这个僵局？
　　笔者建议，应当将十八届三中全会作出的全面深化改革的决定转变为全国人大的决定。理由有三：
　　1。从文件性质来看，《决定》代表执政党的意志，其对改革的规划和布局充分体现了执政党的政策和主张。将《决定》转变为全国人大的决定，就是要通过发挥人民代表大会制度的特点和优势，将党的意志通过法定程序转变为国家意志和人民意志，将党的主张上升为具有法律效力的规范性文件，这样既能从制度上、法律上保障各项改革措施的贯彻和落实，又能避免《决定》与法律规定的相互矛盾。至于全国人大的决定与其他法律的冲突问题，运用法律规范冲突的适用规则（上位法优于下位法、新法优于旧法）即可解决。
　　2。国家治理现代化涉及到经济、政治、文化、社会、生态、党的建设等各个领域体制机制的重构和变革，这些制度相互关联、彼此影响，需要统筹规划、整体推进，哪一个环节出现问题或是发展滞后，都会阻碍总目标的实现。改革意味着相关立法都要修改，如果零敲碎打的一个制度一个制度的建构、一部法律一部法律的完善，改革的“整体”节奏将受到影响。将《决定》转变为全国人大的决定是“一揽子”解决问题的方法，既解决了改革有法可依的问题，又保证了改革的全面性和系统性。
　　3。如果按照一般程序逐一修法，就全国人大的立法进度而言，恐怕需要几十年的时间。且法律的颁布和修改需要严谨细致的必要性、可行性论证，对于未经实践检验，条件不成熟的改革措施尚不能制定法律。而面对国际上日益严峻的竞争和挑战，国内社会结构剧变所带来的利益对抗、矛盾交织以及人民不断增长的物质文化需求，改革具有紧迫性。建立一整套成熟完整的、具有中国特色的、与时俱进的国家治理体系，离小平同志在1992年南巡讲话中提出“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”的要求仅有七八年时间，时不我待。我们需要一个便捷的方法使改革获得法律的总体授权，待时机成熟再逐一修法，因此将《决定》转变为全国人大的决定就是最佳路径。
　　
　　三、实现法治自身的现代化
　　国家治理现代化要依靠法治化推进，但法治本身所包含的内容并非都是积极的东西。习总书记曾提到：“不是什么样的法都能治国，也不是什么样的法都能治好国。”这一论断精辟而且深刻。历史上以法治国但权倾国灭者不在少数，秦、隋皆是如此。以往的经验告诉我们，越是强调法治，越是要注重法的质量与品格，法治本身也要经历一个现代化过程，方能去糟取精、革故鼎新、适时应务。对于如何实现法治的现代化，笔者有一些初步的想法：
　　1。法治现代化要融入现代的法治精神和时代的核心价值体系
　　法治精神是法治的内在品质、基本价值及核心观念。如果将法律制度看作法治的“硬件”，那么法治精神和价值就是法治的“软件”。软件的精神意蕴、气质品格直接决定了“硬件”的构造和安排，而“硬件”不断的升级和完善，也是为了更好的服务于“软件”，从而彰显“软件”的价值。由此，法治精神发挥着根本性、基础性的作用，法治的现代化必然以法治精神的现代化为起始。
　　对于现代法治精神的应有内涵，学界讨论很多。笔者认为应当秉持辩证法治观或称中道法治观对现代法治精神进行探索与凝练。其内容可以归纳为“六个协调”，即规则至上与良法善治相协调、自由人权与平等和谐相协调、官民共治与全民守法相协调、积极履责与制约公权相协调、惩恶扬善与以人为本相协调、公平正义与效率效益相协调。〔4〕这六对内容相辅相成、互制互补、共存共治，一起组成了现代法治的价值内核，并成为贯穿于法治各环节的精神命脉。
　　同时，习总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。”法治的现代化不仅要秉承和保有先进的法治精神，更要积极融合时代的核心价值体系。社会主义核心价值观源自于中华优秀传统文化，其蕴含的讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和合、求大同的时代精神与现代的法治精神殊途同归。将法治融入社会主义核心价值体系，有助于使法治成为一个“本土化”、“民族化”的精神符号，加强民众对法治的理解和接纳，最终使敬法、遵法、守法成为全社会的思想共识。
　　2。法治现代化要以现代理念重新阐释公平正义的内涵
　　“公平正义”是十八大报告中使用频率最高的一个概念，
　　它作为社会主义核心价值观的内容之一，是中国特色社会主义的内在要求。十八届三中全会通过的《决定》更是提出改革“要以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。可以说，国家治理的重要任务之一就是努力营造公平的社会环境，促进形成正义的社会制度。而法治是表达公平正义最主要的载体，也是实现公平正义的最重要的依托。随着时代的发展，公平正义的内容和标准也在发生变化，法治的现代化要求我们重新全面的去阐释公平正义的内涵。
　　首先，公平正义的核心价值应当是以人为本，促进人的发展。人民既是改革发展的主体，也是改革发展的目的；既是改革发展的推动者，也是改革发展的受益者。“维护和实现社会公平和正义，涉及最广大人民的根本利益，是我们党坚持立党为公、执政为民的必然要求，也是我国社会主义制度的本质要求。”〔5〕人民群众根本利益的保障、生活质量的提升、发展空间的创造是实现社会公平正义的核心价值取向。这里既包括全体社会成员的共同发展，也包括每一个个体的自由发展。其次，公平正义的主要内容应当是权利公平、机会公平、规则公平。十八大报告提出，要“逐步建立权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系”。公平正义意味着每一个社会成员都应当平等的享有宪法和法律赋予和保护的基本权利；都应当平等的获得发展的机会，而不因种族、贫富、出身、性别等外在因素导致机会的缺失；都应当平等的适用规则、制度或政策，而这些规则的制定也应当在实体和程序上保有基本的正义。再次，公平正义的范围应当全面覆盖各重要领域。从十八大报告以及《决定》的内容来看，公平正义的要求无处不在。经济体制改革、民主政治发展、行政体制改革、社会文化建设、民生改善和生态保护等等，这些关系国计民生的重要领域，都需要公平正义的观念发挥力量。最后，公平正义的最终保障应当是制度建设和法治完善。要想确保公正的最终实现，就必须在国家的制度设计和资源分配中植入公正的价值，以法律的形式将其确认下来，并且保证全社会的共同遵守。党和政府已经提出新一轮改革要着力完善基本经济制度、财税制度、城乡发展一体化制度、民主政治制度、公权力制约制度、教育制度、就业制度、医药卫生制度、社会保障制度、收入分配制度等等，以实现资源的公正分配、改革成果的全社会共享。
　　3。法治现代化要强调从形式法治走向实质法治
　　各国法治的现代化大多经历了一个从专制到形式法治，再到实质法治的演进过程〔6〕：专制阶段大致与前资本主义时代相适应，法律服务于国家权力，具有工具主义性质；形式法治阶段大致与近代自由资本主义时代相适应。法权关系呈现为法在上、权在下，公权力拥有者依照法律行政。法律被要求具有“普遍性、明确性、公开宣布、持久的稳定性，规则与法律行为者实际行为之间的一致性，禁止溯及既往、矛盾和要求不可能之事”。〔7〕但是，这一阶段的法治仅关注法律的形式规则，有关法律内容的良善标准缺失。因此法治可以与罪恶相容，即“恶法即法”。实质法治阶段大致与现代特别是二战以后的时代相适应。它在形式法治的基础上，对法的实质内容提出了合正义性、合道德性的要求，法与权是一种互动关系：政府权力的行使受到法律的规制，但政府也可以进行授权立法、委任立法；法律控制政府权力，也要保障政府权力的有效行使；法律使政府权力的行使具有稳定性和可预见性，但也允许执法、司法机关按照建立的解释规则发展、完善法律以达到特定的行政目的；越来越多的国家采取司法审查、违宪审查等技术确保良法之治。
　　中国是法治后发国家，面临着选择形式法治还是实质法治的问题。笔者认为，要想实现法治的现代化，必须坚持从形式法治走向实质法治。因为：第一，形式法治强调法条至上、唯法条是从，重视法条外在规定和规范制定机关的级别，轻视法条的内在精神和目的。凡是法条规定的一律照办，凡是正式的法律渊源一律遵守，实质内容正当与否在所不问。这样的法治方式阻碍了法律合正义性、合目的性的提升；第二，我国是法治后发国家，建设有限政府和服务型政府的任务并举。形式法治强调消极控权，忽视积极作为，与服务行政理念不相契合。第三、我国社会主义法律体系虽然基本建成，但一些立法仍显粗疏，法律供给依然不足，这种情况下我们不去探究法律精神，仅恪守于法条本身，必将陷入“无法可依”的困境。
　　实质法治是形式正义与实质正义的结合，既追求法律的规范性，又追求法律的良善性。在全面深化改革的关键时期，我们必须克服形式法治的缺陷，坚持不懈的走实质法治之路，逐渐完善法律解释、司法审查等机制在法的安定性和正义性间寻求平衡。只有确保法律是良善之法，才能激发人们对法律的情感和信仰，才能尽快实现法治的现代化超越。
　　4。法治现代化要高度重视法律规范的可实施性
　　宪法和法律的生命在于实施，宪法和法律的权威和尊严亦在于实施。宪法和法律如果得不到准确、全面、有效的实施，就无异于推翻国家的根本制度，无异于否定人民的主体地位、共同意志和基本权益，无异于摧毁社会关系的和谐稳定和可预期性。正所谓“国无常治，又无常乱，法令行则国治，法令弛则国乱”。〔8〕
　　法律实施是一场攻坚战，需要各个环节的各方主体协同作战，包括：立法的民主、良善以及可操作、可执行性；执法的积极、规范、适度与平等；司法的公正、高效、权威以及司法能动作用的发挥；法律监督的有效、理性与科学；社会组织的自治、参与与协力；法学教育、法学研究和法制宣传工作者的奉献精神与真知灼见；全体国民的诚信、自觉守法与积极理性的维权精神；执政党正确的领导、高度的自律以及对依法执政的坚守。〔9〕
　　在上述各环节中，笔者想突出强调的是：制定具有可实施性的法律规范。以往我们对如何严格执法、公正司法、完善法律监督、培育社会组织、弘扬法治文化等问题讨论较多，但对法律本身的可实施性关注不足。事实上，法律制定是基础和源头，立法是否具有可实施性直接决定了执法、司法等后续环节的完成质量和效率。一部高明的法律甚至不必强调执法者的精明能干、不需要强制力、不需要说服教育，法律本身就能够自动实施。相反，一部不可实施的低劣法律，即便执法者、司法者使尽全身解数，实施效果也难尽如人意。因此，我们或许可以通过以下几个方面的完善加强立法的可实施性：进一步扩大立法的民主性、创新方式方法、加强利益博弈与平衡；进一步提升立法技术，用语简明晓畅、涵义清晰明确，善于运用利益导向机制；进一步加强立法论证的严谨性和细致性，注重法律实施的效果评估和风险防控；进一步健全法律解释与法律漏洞的填补机制，弥补法律供给不足及可操作性的缺乏；进一步关注法律实施效果的社会评价与反馈意见，完善相应的处理机制和改良机制等等。
　　
　　参考文献：
　　〔1〕江必新。以法治建设推动中国特色社会主义制度之完善〔J〕。中国党政干部论坛，2012（1）。
　　〔2〕〔美〕罗尔斯著。何怀宏、何包钢、廖申白译。正义论〔M〕。北京：中国社会科学出版社，2001。5。
　　〔3〕〔美〕E博登海默著。邓正来译。法理学、法律哲学与法律方法〔M〕。中国政法大学出版社，2010。261。
　　〔4〕江必新。法治精神的属性、内涵与弘扬〔J〕。法学家，2013（4）。
　　〔5〕胡锦涛。在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话〔N〕。人民日报，2005627。
　　〔6〕江必新。行政法制的基本类型〔M〕。北京大学出版社，2005。
　　〔7〕〔美〕布雷恩Z。塔玛纳哈著。李桂林译。论法治历史、政治和理论〔M〕。武汉大学出版社，2010。121。
　　〔8〕（汉）王符。潜夫论述赦。
　　〔9〕江必新。让法律在实施中更具尊严〔N〕。人民日报，20121017。
　　注：
　　本文系国家社科基金重大项目《加快建设法治中国研究》（13ZD032）及国家2011计划司法文明协同创新中心的研究成果。