肖扬：司法改革及法官德才论

　　司法改革何为
　　“一五”改革主要涉及审判方式、审判组织、工作机制等方面的改革，“二五”改革主要涉及完善诉讼程序、完善执行程序等体制性的改革
　　司法改革是一个历史跨度很长的老题目，也是一个时代感很强的新题目，还是一个风险度很高的难题目。王安石讲“天命不足畏、祖宗不足法、人言不足恤”，其实指的就是改革，指的就是改革的风险和艰难。这就要求改革者不仅要有敢为天下先的胆识，有时还要有敢冒天下险的勇气。
　　司法是社会公平正义的最后一道防线，司法机关掌握着生杀予夺的大权，权力运用得当，当可泽被苍生、护国安民；权力运用失误，则会给公民和社会造成重创。
　　司法的实践证明，依法治国的确立和推进需要人们付出大量的努力与辛劳，非一日之功；而要摧毁法治，走向人治则在旦夕之间，轻而易举。因此，必须时刻不忘对法治的信仰和坚持，实施依法治国的基本方略。
　　我的一位同事曾说：“朱笔重千钧，提笔要三思，生杀予夺事，岂能不慎之？”一个案子都必须慎之又慎，何况一项可能涉及千人万案的改革？坦率地讲，做每一件事，都应当想到会有什么样的结果，把它都估计到了，才去做。只要下决心，哪怕有艰难险阻，冒着风险也应当千方百计去排除。“苟利家国生死以，岂因祸福趋避之”，说的就是这个意思。
　　最高法院制定并颁行的两个五年改革纲要，明确提出了人民法院司法改革不同阶段的目标、原则和任务，所进行的改革有89项之多。“一五”改革主要涉及审判方式、审判组织、工作机制等方面的改革，“二五”改革主要涉及完善诉讼程序、完善执行程序等体制性的改革。
　　括地讲，“二五”改革主要包括三方面：
　　第一，改革和完善死刑核准制度，通过立法形式取消了把死刑复核权下放高级法院行使的规定，由最高法院统一行使死刑核准权。规定所有死刑案件二审必须开庭，核准死刑应当提讯被告人，要严把事实关、证据关、程序关和适用法律关，制定了二审开庭程序和死刑复核程序，确保死刑案件的审判质量。这一改革对于法治文明，特别是对于被告人这一特殊群体的生命权有十分重要的意义。
　　第二，改革和完善了公开审判制度、再审制度、执行制度、人民陪审员制度、审判委员会制度、案件管辖制度、未成年人审判制度、司法管理制度、人民法庭工作机制等，建立和完善了案例指导制度，通过系列的制度改革，建立更符合审判规律的组织形式，科学设置人民法院内部机构。2001年建立了立案和审判分立、审判和监督分立、审判与执行分立的“三分立”机制。
　　第三，推动最高法院向全国人大常委会提出修改《法官法》的议案，通过修改法律，确立了全国统一司法考试制度。提出以严格职业准入、强化职业意识、培养职业道德、提高职业技能、重视职业礼仪、树立职业形象、加强职业保障、完善职业监督为主要内容的法官职业化建设的长远思路，为实行法官、审判辅助人员以及其他司法行政人员分类管理制度打下了良好基础。十年来法院所进行的改革，对于解决影响司法公正的体制性障碍、机制性束缚、保障性困扰等问题尽了很大努力，起到了积极作用。
　　法官职业化命题
　　司法改革难以深入的症结在于“制”，更在于“人”法律的适用者法官本身
　　高效权威的社会主义司法制度，来源于科学的制度设计和资源的合理配置，来源于有序有效的法律监督和充分的司法职业保障，来源于公正高效独立的司法运作和对法律的一体遵从。而实现公正高效权威的司法裁判，关键在于建立高素质的一心为民的职业法官群体。
　　十年前正式生效实施的《法官法》，以法律的形式确立了国家统一司法考试制度，法官的任职门槛提升为“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律知识”，这是对法官职业最基本的要求。
　　以此为契机，最高法院首次提出了法官职业化建设的重要命题，并于2002年7月正式下发了《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》，明确指出“大力加强法官职业化建设，建设一支高素质的德才兼备的职业法官队伍，是今后一个时期全国法官队伍建设的一条主线”。
　　经过几年的实践探索，法官职业化建设取得一定成效：各级法院相继改革了法官遴选制度；同中央组织人事部门联合发文推行法官、法官助理、书记员、执行员、司法警察、司法行政人员的分类管理制度；整合了审判资源，逐步建立了职责清楚、管理规范、保障到位的法院人员分类管理的基本格局。
　　但是，由于少数法官特别是个别大法官落马，反贪腐者却成了腐败者，让司法的整体形象遭受了前所未有的折损。一时间，各种质疑纷纷而起，法官职业化的命题也被推至风口浪尖。
　　我在各个场合坦露过自己有两怕：一是怕判错案、杀错人；二是怕队伍出现问题。因为我深知，在依法治国的大背景下，在法律和司法权威尚待确立的中国，任何一次错判的经历，都会伤害民众对于法律和司法的信心；任何一位司法人员的贪腐个案，都会给司法公信力带来灾难性的打击。
　　每每看到法官队伍中出现“害群之马”，都让人备感痛心。这些事件严重败坏了法院和法官的声誉，让整个司法蒙羞。
　　然而，法官职业化是否是法官队伍出现问题的症结所在？这一问题一直盘亘于心，让我沉思良久。
　　提出法官职业化命题的初衷是针对以往忽视法官职业特点的用人机制。1979年制定的《人民法院组织法》，在审判员任职资格一项只规定了政治条件和年龄限制，没有任何业务要求。
　　1983年修改的《人民法院组织法》增补了一条，要求审判人员必须具有法律知识。由于历史条件的限制，法院只能通过成人教育来弥补。之后，1995年全国人大常委会通过了《法官法》，对法官提出了新的要求。
　　1996年最高法院颁布《初任审判员、助理审判员考试暂行办法》，第一次规定法官准入要经过全国的统一考试。但考试对象仅限于法院内部工作人员，而且执行得不是很严格，在实践中不少不具备专业条件的人员仍通过各种渠道进入法院，从事审判工作。
　　在依法治国成为基本方略的中国，人民法院所面临的形势和任务发生了新的变化。人民群众对司法的要求越来越高，公众强烈反映的裁判不公、效率不高、执行不力、司法人员不廉洁等问题都无不与人员素质紧密相关；法律的数量和案件的数量也在逐年大幅递增，新类型纠纷、重大疑难案件层出不穷，实践的发展超前于立法所出现的法律漏洞及法律解释空间大量存在。在此情况下，依着老办法“边干边学”“快速充电”培养法官的模式，显然不能适应时代的需要，难以牢固确立进步的法律理念，无法练就娴熟的法律技能，形成公正廉洁的职业道德。
　　随着司法改革的演进，人才“短板”的问题更加显现。有些改革措施，如审判全程公开，当庭举证、质证、认证和宣判，庭审直播以及加强裁判文书说理论证并公开上网等，在司法实践中困难重重。
　　针对此问题，最高法院进行了深入调研，发现司法改革难以深入的症结在于“制”，更在于“人”法律的适用者法官本身。
　　法官职业化的问题就这样历史地被推到时代潮流之中。
　　法官“德才论”
　　如果法律群体没有共同的法律信仰和忠诚，没有共同的基本的法律理念、价值判断和规律逻辑思维，那么，法律资源就会在碰撞中折损
　　显然，法官职业化并不是单纯的“专业化”，更不是单纯的“学历化”，而是真正的“德才论”，是作为一个法律群体的职业准入、职业道德、职业意识、职业技能、职业形象、职业监督和职业保障等多项制度的大建设。
　　如果这些基本制度不确立，不讲职业素养、职业伦理、职业操守和职业礼仪，那么，一国的法治就是纸上谈兵，一国的司法就会权威丧尽；如果法律群体没有共同的法律信仰和忠诚，没有共同的基本的法律理念、价值判断和规律逻辑思维，那么，法律资源就会在碰撞中折损，民众就难以产生对法律的信任和拥护。
　　这样，法律的效果就是最大的虚幻化，也就不可能产生社会效果的最大化。
　　在我看来，司法领域出现的贪腐现象是不能容忍的。但究其本源，发生在司法领域的权力腐败与其他公共权力腐败都有共同之处，即都源自于权力的稀缺性、权力行使的任意性和制度的缺陷性。
　　为了解决这些问题，最高法院采取过多方措施，而且一直没有停止过这方面的努力。如全面落实公开审判制度，防止暗箱操作，开展评先创模活动，进行司法大检查，建立和坚持违法审判责任追究制，加强法官惩戒制度，颁布规范法官和律师关系的规定，高级法院院长实行异地交流等，都是围绕这一努力来开展的。
　　在提出法官职业化命题之后，最高法院又制定了《法官职业道德基本准则》《法官行为规范》《执行工作纪律处分办法》《法官遴选办法》，完善法官职业规范和职业道德建设，探索法官的职业保障等问题。
　　我深知，司法制度的改革，不是最高法院一家之力所能及的。因此，在改革过程中，最高法院重视分权制衡，将审判和立案分立、审判与执行分立、审判与监督分立作为一项重要改革原则；重视外部的人大及其常委会和人民检察院的法律监督，建立了违法违纪举报中心，接受社会各界和媒体监督，实行人民陪审员制和聘请专家学者担任特邀咨询员制度，建立新闻发言人制度。
　　我认为，法律职业化的改革和建设，既涉及思想、观念和理论问题，又涉及制度建设和改革问题。这项改革关系到法院工作的兴衰成败，有必要在总结以往经验教训的基础上引向深入。
　　一是要科学设计中国特色社会主义司法制度，建立严格的法官推荐机制、遴选机制、准入机制、任命机制、管理机制和惩戒机制。
　　二是强化法官职业道德、职业意识和职业信念教育，建立有安全保障和物质保障的制度。
　　三是完善职业监督制约制度，既要强调依法监督，防止司法权被滥用，又要避免司法权走向行政化，确保司法机关依据宪法独立行使审判权；既要监督司法者的司法活动，更要监督非法干预司法的行为；既要加强法律部门的外部监督，又要通过公开的司法活动以及法律共同体之间的相互分工的制约机制，加强业内监督。
　　四是增强职业尊荣感，吸纳优秀法律人才，如专家、学者、律师投身司法事业。只有这样，才能使司法事业生生不息，蓬勃发展。
　　五是建立有效的“不敢为”“不愿为”“不能为”的防贪腐行为的机制，保护法官的健康肌体和职业荣誉。
　　法官职业化建设是一个长期课题，现在仅仅是个开端，我相信经过不懈的努力，未来将“水到渠成”。
　　司法改革是一个过程，并非一日之功，更不能一蹴而就，往往需要经历较长的认识和发展过程，同时也应放在较长的历史阶段去考量和审视。
　　作者为最高人民法院原院长
　　略有删改
　　来源：《肖扬法治文集》节选