张效羽：从法治建设入手深入优化营商环境

　　近年来，中央高度重视优化营商环境，出台了一系列改革措施，取得了显著成效。但“营商环境只有更好、没有最好”，对照中央的要求和人民群众的期待，我国在优化营商环境方面尚有较大提升空间。当前，我们应当围绕“法治痛点”提升法治水平，更加持久地塑造良好的营商环境。
　　优化营商环境的关键是提高法治水平
　　一个地区的营商环境好不好，有诸多影响因素。以世界银行评估体系为例，总体上可以分为两类：第一类是具体优惠措施，即给企业现实的好处，包括但不限于完善的基础设施、高效的政府服务以及价格低廉的能源供给和信贷支持；第二类是提升法治水平，即给企业提供公正和透明的制度环境，保护投资者各项合法权益。这两类措施我国都在用，但随着我国经济社会的发展，提高法治水平越来越成为优化营商环境的关键所在。
　　对投资者而言，政府给了优惠但如果法治跟不上，拿了优惠也不安心。一些地方吸引外来投资者的时候，在税收减免、土地出让等方面给出很诱人的优惠条件。但如果没有相应的法治保障，这些优惠要么无法完全落实、要么面临随时被回收撤销的困境。更有甚者，一些地方领导因为贪腐被隔离审查，享受相关优惠政策的投资者也因此被怀疑“官商勾结”而跟着被调查。
　　对政府而言，面临的减税压力较大，大幅度投入“真金白银”改善营商环境越来越不现实。相反，通过提高法治水平改善营商环境，财政花钱较少。不仅如此，法治水平提升，受益者不仅仅是具体投资者，而是所有投资者乃至全社会，这就杜绝了一些“骗补贴”现象的发生。通过法治免除投资者不必要的后顾之忧，企业靠市场竞争实现优胜劣汰，这也有利于塑造公平健康积极向上的经济和社会环境，减少政府治理的成本，更减少了腐败的风险。
　　提高法治水平的重点是把权力关进法治的笼子里
　　通过提升法治水平优化营商环境，重点是“治官”而非“治民”，是把权力关进法治的笼子里。
　　只有把权力关进法治的笼子里，才能全方位保护投资者的合法权益，让投资者安心办企业、一心谋发展。对投资者而言，投资活动中面临的不法侵害通常来说主要来自两个方面：一方面是来自社会上的不法侵害，另一方面是来自权力部门的不法侵害。对于来自社会上的不法侵害，在中国，只要权力部门积极帮助投资者维权，投资者是吃了定心丸的。但是，对于来自权力部门的不法侵害，相关维权和救济机制还不健全，这也是我国营商环境的短板。为此，提高法治水平优化营商环境的主攻方向是把权力关进法治的笼子里。
　　只有把权力关进法治的笼子里，才能真正构建亲清的政商关系。一个地区政商关系是否健康，是衡量营商环境的重要指标。凡是政商关系不健康的地区，大多是权力之手不能依法办事，投资者对投资环境没有稳定预期，或者主动或者被动投靠具体官员，通过利益输送为自己创造有利的营商小环境。这反过来也促使一些腐败官员拒绝依法办事、借此树立个人权威捞取好处。因此，要想构建“亲”“清”的政商关系，关键是确保权力能够在法治的轨道内行使。什么时候投资者只要按照法律就能办成事儿，什么时候才能建立起亲清的政商关系。
　　只有把权力关进法治的笼子里，才能让系列改善营商环境的措施更好地发挥效果。当前，从中央到地方，千方百计改善营商环境的决心是很大的，措施也是有力的，但仍有投资者处于观望的状态。究其原因，在权力不受制约的环境下，投资者是很难真正吃下定心丸的。因此，只有把权力关进法治的笼子里，让权力的行使都能依法进行，各类改善营商环境的措施才能真的令人安心，进而转化为投资经营行动，更好地发挥效果。
　　围绕“法治痛点”提升法治水平
　　纠正执法“一刀切”。所谓“一刀切”，是指不顾具体个案情况的处理方式。“一刀切”既不符合辩证唯物主义，也不符合法治原则。法治要求就事论事、就具体个案的实际情况做出法律判断。当前，在一些领域，“一刀切”执法盛行，少数地方为了迎接各类检查干脆要求企业在检查团到来前就一律停工，这种做法严重损害投资者的正当权益。“一刀切”执法本质上是执法机关懒政、怠政，是少数执法者对包括投资者在内的群众利益和营商环境漠不关心的体现，必须得以纠正。
　　避免执法“层层加码”。所谓“层层加码”，是指下级执法机关在法律法规要求之外擅自增加合规义务的现象。从法治原理上看，“层层加码”执法是完全违反法治的。投资者所承担的合规义务，是法律法规明确规定的，不能多也不能少。执法只是严格执行法律法规的要求，而不是为了凸显“执法严明”而擅自提高标准、增加要求。执法“层层加码”使得投资者所承担的义务变得深不可测，严重影响投资判断。
　　改变执法“宁严勿宽”。所谓“宁严勿宽”，是指一些地方执法部门在执法过程中，宁可采取比较严厉的执法措施，而不采取较为宽松的执法措施，并将此视为“执法严明”的体现。实际上，这种做法是不符合法治原则的。根据法治原理，执法应当宽严相济，依据法律原则和规则，结合具体案情该从严就从严、该从宽就从宽。我国当前很多民营企业的违法现象，既有深刻的历史原因，很多也是改革过程中配套措施不完善、甚至是一些政府部门过错的综合产物。在这种情况下，片面坚持执法“宁严勿宽”，实际上是对投资者权益的侵害，应当改变。
　　作者简介：张效羽，中央党校（国家行政学院）政法教研部副教授。
　　文章来源：《学习时报》2018年12月17日第A6版。