张程程：再塑宪法最高权威

　　
　　我国现行宪法自颁布至今已逾三十年，以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系到2010年底已形成，法治建设的战略中心从改革开放前三十年的以立法为中心，转变为以宪法法律实施为重点。
　　全面贯彻实施宪法，已成为中国共产党依法治国基本方略的重要内容。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上强调，全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作；党的十八大提出，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，必须全面贯彻实施宪法。
　　即将于10月召开的中共十八届四中全会，首次以依法治国为主题，研究全面推进依法治国重大问题。其中，“全面贯彻实施宪法的极端重要性必将进一步凸显，”中国社会科学院学部委员、法学所所长李林在接受《瞭望》新闻周刊采访时分析，同时，就如何进一步全面贯彻实施宪法，四中全会或将提出新的要求、作出新的部署。
　　国家行政学院法学部教授任进认为，“新时期，全面深化改革、全面落实依法治国基本方略、全面贯彻实施宪法，这三个‘全面’要齐头并进。”
　　
　　宪法权威至高无上
　　宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。“宪法的稳定和权威与国家的长治久安紧密相连、直接相关，”全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰告诉《瞭望》新闻周刊记者，维护宪法权威、捍卫宪法尊严、保证宪法实施，是维护法制统一、构建法治中国的基础和前提。
　　维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上强调，一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。
　　“这体现了法治的进步。没有宪法法律的保障，法治中国将难以实现。”中国人民大学法学院副院长胡锦光教授说，宪法还是一国核心价值观的主载体。在我国，全面贯彻实施宪法，就是对社会主义核心价值观的弘扬和彰显。
　　党的十八届三中全会《决定》强调，要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。“以党的全会的形式指出维护宪法法律权威的极端重要性并提出具体要求，是我们党和国家更加注重宪法、法治和依法治国的重大举措，也符合法治建设战略中心转移的布局要求。”李林说。
　　宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。“宪法实施就是宪法在实际生活中得到适用，真实有效地发挥作用。”李林解释道，广义的宪法实施指宪法规定的内容在实际生活中得以贯彻落实；狭义的宪法实施指中央国家机关在各自职权范围内按照法律规定的程序将宪法规定的内容具体化。本文来源：瞭望观察网
　　十八届三中全会以来，党和国家在维护宪法权威保证宪法实施方面做出了许多尝试，首先表现在运用宪法思维深化改革推动发展的诸多努力上。
　　任进为本刊记者一一列举，比如，十二届全国人大常委会通过立法，决定授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批；决定废止关于劳动教养问题的决定和关于劳动教养的补充规定，决定调整完善生育政策等等。
　　再如，国务院多次修改相关行政法规，中央政法工作会议提出促进社会公平正义是政法工作的核心价值追求，“两高”部署司法体制改革，落实推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理等有关措施等；推行地方政府及其部门的权力清单制度，实行“法无授权不可为”，对相对人特别是市场主体逐步实行负面清单管理，使之“法无禁止皆可为”。
　　“这体现了职权法定和以人为本的宪法精神，实际上也坚持了依法行政必须维护宪法权威的原则和推进政府治理现代化的要求。”任进说。
　　
　　宪法实施仍需完善
　　如何健全宪法实施监督机制是宪法实施的一个关键问题。就此，中央多次提出改革目标。习近平总书记指出，全国人大及其常委会要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。
　　宪法实施监督又叫违宪审查，我国宪法明确规定了宪法实施的监督机制，赋予全国人大及其常委会监督宪法实施的责任和职权。“做好宪法实施监督工作，是维护法制统一、维护宪法法律权威的重要保障。”梁鹰说，“违宪若得不到纠正，危害是多方面的。”包括全体人民的根本意志和党的重大主张不能得到落实或被扭曲，甚至为特定机构、个人意志或主张所取代；国家法制失去统一的基础，各地各领域自行其是；本应统一的法律秩序乃至社会经济秩序受到破坏等等。因此，全面贯彻实施宪法，必须要完善对法律法规的合宪性和合法性审查机制。
　　根据立法法规定，对于法规的审查权由全国人大常委会行使，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、省级人大常委会可提出审查要求，公民、法人、其他社会组织可提出审查建议。
　　全国人大常委会法工委下设法规审查备案室，负责对法规审查要求与审查建议进行先期研究，确认是否进入启动程序，然后交由各专门委员会进行审查。“人大常委会经常收到来自社会上的公民、法人、其他社会组织提出的违法违宪审查建议，但不是提了就该启动，而需要先由法规审查备案室进行研究，再决定是否启动。”梁鹰表示，违法违宪审查的启动一定是非常审慎的。
　　受访专家表示，法规审查备案专门机构的设置，使违法违宪审查进入规范化、可操作化渠道，同时更具刚性。
　　此外，虽然我国社会主义法律体系已经形成，但从宪法实施监督机制的角度看，该体系仍存在一些不足。例如，一些法律条款相互之间不一致，一些下位法与上位法相冲突。“有必要加强和改进立法工作，遵循宪法确立的制度和原则，通过建立优化机制不断完善社会主义法律体系，来进一步推进和完善宪法实施。”李林表示。
　　
　　部署或进一步细化
　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），就维护宪法法律权威提出的多项任务，“从战略上正在全面贯彻落实，从具体实施步骤上正在积极稳妥循序渐进地推进。有的全面一些，有的正在实践探索或者调查研究的过程当中，但总体都是前所未有地在贯彻落实。”李林说。本文来源：瞭望观察网
　　以普遍建立法律顾问制度为例。各个地方发展水平不一，建立法律顾问制度需要一个过程，其间要根据各自的实际情况回答一些问题，例如党委、政府要不要设立法律顾问，设立到什么层级，以什么样的方式设立；法律顾问在决策中起什么作用，在单位是什么角色，是相当于公司的总顾问、法律顾问，还是工作人员，还是政策法规研究室的顾问，等等。
　　受访专家指出，就维护宪法权威、捍卫宪法尊严、保证宪法实施，四中全会或将提出新的要求。“依法治国是写进宪法的基本原则，以一次党的全会来重点讨论，这本身就是对维护宪法法律权威最大的落实。”李林表示。
　　李林分析，相较三中全会《决定》意见，四中全会可能会在维护宪法法律权威的多项任务之外有所创新，就相关体制机制建设提出一些新举措、新意见；会把三中全会《决定》中的要求进一步细化，提出一些相对具体的落实要求和方式方法等。
　　比如，就逐步增加有地方立法权的较大的市数量，经过两年左右的实践，怎么样增加，根据什么样的原则增加，四中全会可能会提出相对细化的要求；再比如，就如何建立科学的法治建设指标体系和考核标准，其要求或将进一步具体化。
　　除此之外，就整个法治中国的领导体制、推进依法治国的原则指导思想方面，四中全会可能会作出一些新的表述，以及就为什么要在新形势下全面推进依法治国、加快建设法治中国作出一些新的阐释。
　　任进分析说，宪法作为保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威，在整合国家权力、政治架构和权力运行，保障改革开放和现代化建设，推进民主政治的完善，促进国家统一、民族团结、经济发展、社会进步和国家长治久安等方面，具有重要的功能。因此，全面贯彻实施宪法，在推进国家治理体系和治理能力现代化中，必将发挥决定性的作用。
　　受访专家期盼，全面贯彻实施宪法对推进国家治理体系和治理能力现代化的至关重要的作用，能够在四中全会上得到强调。
　　
　　来源：《瞭望》2014年第38期