朱国斌：中央对港政改决定的宪法法理

　　
　　全国人大常委会831决定之后，有些人不明白甚至挑战这一宪制权力。在一国两制之下，中央政府特别是全国人大及其常委会，本源性地拥有直接就香港特区政治体制改革作出决定的权能。简言之，话事权在中央。
　　中央或中央政府，在中国宪法及香港基本法所厘定的话语体系中、在中国政治语境下应该作广义理解。它包括全国人大及其常委会、中央人民政府即国务院、中华人民共和国国家主席、中华人民共和国中央军事委员会等国家权力主体。上述国家机关共同、直接、全面地行使对香港特区的管治权（参见《一国两制在香港特别行政区的实践》）。例如，全国人大有权修改基本法，全国人大常委会有权对基本法作出解释，国家主席出席行政长官及新一届政府就职典礼，国务院总理作为中央人民政府行政首长签署任命行政长官、听取行政长官述职，中央军委领导中国人民解放军驻港部队等。
　　
　　中央和中央政府从未缺席
　　除全国人大于1990年通过《香港基本法》之外，全国人大常委会分别于2004年、2007年和2014年就行政长官选举和立法会产生办法（两个产生办法）做出过三次决定；分别于1999年、2004年、2005年和2011年对香港基本法做出过四次解释；在回归前的1996年和1997年，就中国《国籍法》在香港特区的落实和如何执行基本法第160条处理回归前的法律分别做出过解释和决定，于1996年通过《中华人民共和国香港特别行政区驻军法》；还在1997年、1998年和2005年作出对基本法附件三所列全国性法律增减的决定。概而论之，全国人大及其常委会一直在行使？对香港特区的管治权。
　　全国人大之于特别行政区管治权的权力来源，源自宪法和基本法，取决于全国人大的双重性质，即二者既是国家权力机关，又是立法机关。宪法第57条规定：中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。第58条随即规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。
　　从宪法条文内在逻辑分析，全国人大及其常委会的第一身份是国家权力机关；作为国家权力机关，它们被赋予国家立法权。那么，全国人大到底有多少权力呢？宪法学界有代表性的理论主张：全国人民代表大会是全国人民行使国家权力的机关，从理论上说，它应是一个全权机关。（许崇德主编《中国宪法》）宪法教科书没有关于全权机关的准确定义。粗略理解，它是一个拥有全面的权力（allroundedpower，fullcompetence）的国家机关。
　　
　　对宪法的条文分析和学理辨析
　　支撑全权机关理论的是人民主权这一根本宪法原则。根据宪法学理，中国立宪立国的基础是人民主权原则，人民委托全国人大及其常委会以人民的名义行使全面的权力。宪法第2条和第3条落实了这种宪政安排：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。
　　进而言之，全国人大制度在集权原则（即民主集中制）统率下，在设计原理上是先集权，再进行职责、权能分工。在实践中，全国人大及其常委会不可能（实际上也不应该）行使全部的国家权力，这就必须将不同性质的职权（如执行权和司法权）分配给其他机关（如国家行政机关、审判机关、检察机关）受理。因为国家机关既然要分工，就不可能一切国家事务都要集中由它直接处理。全国人大通过宪法和法律确定了各类国家机关之间的职权划分，而把最具决定性意义的职权留给自己。与此同时，宪法要求，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，即将这些国家机关置于全国人大之下。由此观之，我们绝不能将人大制度下的权力分工安排与西方国家实施的分权架构进行横向比较，甚至等同之。
　　从宪法文本上进一步考察，全国人大有权行使15项职权，其中包括决定特别行政区的设立及其制度一项。许崇德将它们排列列举为以下权力：修改宪法、制定和修改法律、组织其他国家机关、批准国家计划和预算、监督常务委员会和其他等六个方面。为便于对比研究，这些职权也可以具体分解为四个性质和类别的权力，即：立法权、任免权（或人事权）、决定权和监督权。也就是说，这四方面职权是最具决定性意义的职权。
　　作为全国人大的常设机关，常委会同样享有充分而又广泛的职权，共达21项，分属四个方面：立法权、决定权、任免权和监督权。常委会有权行使的这些职权与全国人大的职权是重迭的，二者职权的性质也是相同的，这是由人民主权这一宪法原则和全国人大及其常委会的共同属性（国家权力机关）决定的。当然，常委会行使上述职权时是要受制于宪法指定的某些条件的，如：只能制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律，和在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触等。
　　就全国人大及其常委会之于特别行政区的职权而言，宪法第31条是基础性条款：国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。第31条是宪法授权条款，它明确授权全国人大确立特别行政区内的主要制度。这与宪法第62条第（13）项规定的全国人大决定特别行政区的设立及其制度相呼应。此外，宪法第67条第（4）项常委会有权解释法律；法律自然包括作为全国性法律的两个特别行政区基本法。对于后一点是无争议的。
　　
　　人大常委会：香港政改决定者
　　在此要回答的问题是：全国人大常委会是否有充分权力直接就特别行政区制度作出决定或决议？从宪法文本看，的确不存在如此字眼和规定。难道全国人大关于香港特别行政区的三个决定，即2004年4月26日通过的《关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》、2007年12月29日通过的《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》和2014年8月31日通过的《关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》，是违宪的？
　　根据中国宪法理论，上述决定当然是合宪的。概论之，基本理由如下：
　　全国人大及其常委会同为国家权力机关（宪法用词）和政权机关，享有全面的管治权力与充分的政治权威；
　　常委会作为全国人大的常设机关（而非秘书处），从机构设置和立宪原意来看，它本来就是全国人大的一部分，与全国人大是一体的，二者不可被分割对待；
　　常委会拥有的职权，其性质与全国人大职权是相同的，其决定和行为应该被理解为具有宪法和全国人大的授权；即常委会的决定从宪法安排和机构性质来看必定是有权决定，行为是正当的。
　　宪法第62条第13项规定全国人大有权决定特别行政区的设立及其制度，行政长官选举及立法会产生办法显然包含于制度之内；并依据《宪法》第31条即在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定，全国人大须制定香港基本法将上述制度法律化、制度化。
　　因而可以断定，全国人大及其常委会本源性地享有对香港政制事务及其发展的决定权。至于说中国宪法和基本法下的这种宪政安排和制度设计本身是否符合其他民主国家的一般原则和做法，则另当别论。这不是本文在此的关注点。
　　
　　香港政制安排属中央事务
　　为了证明人大常委会有权决定香港政治体制改革及其相应安排，为了说明上述三个决定是符合宪法和基本法律的，我们可以从决定的内容来分析。在一国两制之下，香港特区事务事实上和法律上被划分为中央事务和地方事务或自治事务。根据《香港基本法》第一章和第二章，简言之，关于香港的外交、防务和特区内政治制度安排（因为它涉及到特区与中央政府的关系）应该属于中央事务，即由中央人民政府或广义的中央管理的事务。据此，行政长官选举和立法会产生办法（即两个产生办法）是应当由中央负责的事务，这也可以从基本法第45条与附件一、第68条与附件二规定的程序和原则解读出来。从宪法和基本法规定来看，两个产生办法的任何变更须经由全国人大常委会批准或备案。从历史来看，1990年4月4日，全国人大曾经通过《关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》。可见，仅就香港政改事务包括两个产生办法而言，全国人大及其常委会无疑在宪制上适格，即是合宪的决定权主体。
　　正因为如此，李飞（时任全国人大常委会法制工作委员会副主任）于2004年也曾指出：香港政治体制的发展，涉及中央和特别行政区的关系，必须在香港基本法的框架内进行。修改行政长官的产生办法和立法会的产生办法及立法会法案、议案的表决程序，是香港政治体制发展中的重大问题。是否需要修改和如何修改，决定权在中央。这是宪法和香港基本法确立的一项极为重要的原则，是一国两制方针的应有之义。
　　
　　朱国斌，香港城市大学法律学院教授。
　　来源：大公網http：news。takungpao。com。hkpaperq201410142778842。html。