赵俊臣：乌坎模式的意义：真正把农户土地产权还给农户

　　广东汕尾市陆丰市东海镇乌坎村村民抗争事件震惊了国内外。事件起因是由于乌坎村村委会干部在村民不知情的情况下，将村内土地卖给了准备兴建滨海新区的碧桂园开发商，并且得到开放商补偿款七亿多元，但是只给村民每户500多元，其余的全部被村委会干部私吞，当地村民屡次上访无果，矛盾越积越深，最终导致爆发。尔后基层政府以敌我矛盾应对，致使冲突加剧。在这样的情况下，广东省委书记汪洋作出批示，定性为“村内利益纠纷”的人民内部矛盾，并提级由省工作组直接处理。据中新社12月23日报道，广东省工作组进村着手调查乌坎村的土地被卖情况，要求村民在12月25日前提供自家相关的土地凭证给工作组，全村人反应都非常热烈，很快就提供了所需的材料。自此，乌坎事件迎来了村民、政府和社会都期望的转机。
　　自9月村民开始上访、地方基层政府应对不力、到定性为敌我矛盾并暴力解决，到12月由省出面谈判解决，在三个月里由矛盾激化、冲突升级，到出现和解与化解转机，乌坎事件对于村民、对于地方政府的意义都非常重大。据胡耀邦史料信息网组织的国内著名专家座谈会上的专家们认为，从肯定利益，到承认博弈，再到平等谈判，广东乌坎事件的处理模式，将和33年前安徽小岗村在经济改革方面的实验一样，成为未来中国社会管理改革的样本。这个样本将包括：农户承包土地产权与流转、农户宅基地产权与流转、农村建设用地入市流转、土地流转收益分配等，在目前全国各地陷入僵局与争论中，找出一条切实保护农户利益并为各方都满意的答案。
　　我们知道，中国农村的土地产权，几千年里都是农户所有制，虽然曾有若干次均分，但并不占主流。新中国成立后的土地改革，依靠行政强力均分土地，曾受到贫困农民的欢迎，解放了生产力。但是不久的合作化，特别是人民公社化，把农户土地产权强行交给并不具有法人地位的所谓集体，实行集体所有、集体经营，严重破坏了农业生产力，搞得好几多年里许多人没有饭吃，饿死几千万人，不得不退回到“三级所有、队为基础”，而集体所有制坚持至今。改革开放后，我们虽然破除了集体经营的体系，恢复家庭经营这一全世界农业经营的普遍模式，却始终没有把产权归还给农户农民。农户农民没有产权，也就无法维护自己的权力与权益。近10几年来，围绕农村土地产权问题已经引发许多村民抗争事件。这些事件有一个共同点，那就是村干部、乡镇乃至县市级政府无视中央政策，在集体土地分配、农户土地流转、征用过程中屡屡侵占农民利益，农民没有维护自己利益的渠道，上访被截访，告状不受理，不得不奋起抗争。乌坎事件就是典型的写照。广东省下决心解决乌坎村村民土地产权问题，体现了很大的诚意，这才赢得了村民信任。
　　有学者朋友可能认为，中央关于赋予农民长久不变的土地承包经营权政策，可以看作是把产权还给了农民，已经给农民吃了“定心丸”，为什么还要提把土地产权完整还给农民呢？我是真正拥护中央关于赋予农民长久不变的土地承包经营权政策的。现在要研究的是，中央关于赋予农民长久不变的土地承包经营权政策，怎么在实践中并不能保护农民的土地产权？不能对抗像乌坎村村干部那样的私自出售农户土地、那样的私吞出售款？怎么不能对抗开发商和地方政府串通低价征用农民土地？而且这些行为并不是个案，而是在各地较普遍发生？这里的问题，就是没有把土地产权全部归还给农民，或者说农民获得的土地产权是不完整的。
　　应该指出，把农民土地产权还给农民，我们经历了一个漫长的认识过程。改革开放前，我们全盘照抄照搬苏联斯大林农业集体化模式，蛮横地改造“小农经济”，依靠行政力量剥夺了农民的土地产权，结果造成了农村生产力的巨大破坏。粉碎了万恶的“四人帮”，源于安徽小岗村的“包产到户”、“包干到户”，是中国农民为吃饱饭、为不饿死而要求归还土地产权的秘密抗争，尽管受到极左派大员及其控制的媒体的非难，但是在改革派等的大力支持下，顽强地生存了下来。此后，以小岗村“双包”到户为代表的土地产权改革被命名为“农村家庭承包生产责任制”、“农户家庭经营”。决策层当然一直坚持集体所有，但是却在稳定和扩大农户承包经营权方面做足了文章。决策层明白，如果土地承包经营权因为法律或者政策不稳定等原因而处于随时能够变动的状态，则将使广大农民人心不稳，失去种地养地保地的信心，陷于短期经营或者掠夺性开发的恶性循环中，这对稳定土地承包的法律关系，合理充分地利用土地资源，保障农产品供给特别是粮食供给，建立和谐的社会主义新农村，维持国家政权稳定，都是极其不利的。基于这种考虑，稳定土地承包关系一直是中央考虑的我国农村土地政策的第一大目标。为达到这一目标，政策层面一直采取延长土地承包期的方法，从1984年中央一号文件的“15年”（第一轮承包），到1993年的再延长“30年”不变（第二轮承包），无不体现了这一点。反映在法律层面，作为调整土地承包经营权的基本法律，《物权法》第126条第2款规定：“前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”《农村土地承包法》规定“国家依法保护土地承包关系的长期稳定”。到1998年10月党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，第一次明确地提出“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。2008年10月党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，强调毫不动摇地坚持“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，鲜明地指出了“赋予农民更加充分有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定，并长久不变”。这就把土地承包经营权作为一种依约定而产生的用益物权，固定了下来，还给了农民。
　　我理解中央还给农民土地产权的要点，包括以下几个互为联系的方面：一是“赋予农民更加充分有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定，并长久不变”；二是没有农户自愿与授权，农村干部不能处理农户承包土地；三是农户承包土地流转必须由农户自愿，流转收益必须全部归农户，村委会与村干部不能从中分享收益；四是政府要做建设开发，必须通过征地手续，而征地手续必须经过全体村民同意。至此，国家政策中还给农民土地产权只差已经淡化的所有权。
　　我完全相信广东省工作组能够按照中央的政策，在处理乌坎土地问题时把土地产权还给乌坎村民，而且严肃处理乌坎村村干部私自出卖村民土地的谋私行为。现在研究的是，乌坎村干部根本就没有经过村民大会讨论的程序就把村民的土地卖了，在卖地过程中为什么就根本没有把中央政策放在心里，也没有当一回事？村干部的胆子咋就那么大？在此的原因，还是农村土地林地集体所有制出了问题。在村委会和村干部看来，土地林地的村集体所有权的行使者就是他们、收益者当然也是他们。这也是村干部们为什么拼命竞选、赖着不放权的经济原因，当然也是基层乡镇政府、县市政府心安理得地支持、包庇村委会和村干部、默许村干部怎么行使村集体所有权而有理的深层原因之一。
　　基层乡镇政府、县市政府心安理得地支持、包庇村委会和村干部、默许村干部怎么行使村集体所有权都有理的深层原因之二，是与他们企图从村干部那里分得私自卖地收益的一杯羹有关。在像乌坎这样的东部发达地区，这一杯羹可是大得一般人难以想象，有上亿元呀！而在西部不发达地区、贫困地区，县市与乡镇官员之所以抱着集体所有权不放，不欢迎土地承包长久不变，主要是站在了村干部的立场上。这是因为，他们如果不站在村干部立场上，那么，他们每年很多次的下村工作，也就没有人招待他们了。平时，他们下村工作，都是住在村干部家，吃在村干部家，喝在村干部家，而且大多是由村干部杀鸡买肉供自己好吃好喝。如果他们站在了村干部立场上，也是对村干部的一种政治回报，而且大家你好我好，相安无事。
　　乌坎村的上级镇、市，本来应该是忠实执行中央与国家有关农村土地政策的模范，在这个问题上应该与村民的立场与诉求是一致的。但遗憾的是，第一，他们在工作中并没有及时发现乌坎村村干部在土地的问题；第二，他们在村民上访后也没有引起重视，以至于村民的正当诉求得不到解决；第三，更重要的是，他们把村民诉求、上访等行为，定性为敌我矛盾，一方面拖着不解决，另一方面又要把村民诉求打成“敌我矛盾”，这不是故意搅乱社会局势，人为制造社会不稳吗？！实际上，村民不但没有反对共产党、没有反对政府的任何表示，而且村民们还通过口头和标语一再表示拥护共产党，拥护中央政府。
　　乌坎事件证明，农村土地集体所有权已经走到了尽头，其优越性已经丧失殆尽，功能已经异化成村委会和村干部的私有，而村民也没有有力的理论武器来自卫。正是在这个意义上，广东省的处理才有了国家改革标本的意义。