木居易：深化改革探索完善人大民主制度

　　【按语】现在还停留在争论要不要民主的问题上是没有意义的，因为共和国的国体和我国的根本政治制度人民代表大会，已经确立我国就是一个民主制度的国家。目前我国最大的政治问题就是如何把人民代表大会的民主制度落到实处。党的十八大已经明确表明，既不走僵化的老路、也不走改旗易帜的邪路，而是走中国特色的社会主义道路，就是说中国的政治改革绝不能为了照搬西方政治制度模式，而对国家的根本政治制度进行推倒重来，即所谓政改顶层设计的“顶层”、“边界条件”就是现行宪法及其所规定的人民代表大会制度，在这样一个基本共识下，按照十八大报告中所提出的，要解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，并勇于实践、勇于变革、勇于创新，顺应人民共同愿望，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，健全民主制度，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，充分发挥以人民代表大会制度为根本政治制度的优越性，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。
　　人民当家作主是实行人民代表大会制度的出发点和落脚点，支持和保证人民行使国家权力的前提是落实人民代表大会的民主制度。本文旨在按照十八大报告的精神，通过借鉴人类政治文明有益成果，立足于可操作性，一是论述在不需要对现行宪法和法律进行任何修改的情况下，去落实和完善县级人民代表大会的民主制度，二是探讨对现行地方人民代表大会相关法律进行极小的调整，来健全和改善县级人民代表大会的民主程序，使人民行使民主权利在形式上和程序上都得到保障，促进和维护社会公平正义。
　　一、找准完善人大民主制度的切入口
　　中国历史悠久，幅员辽阔，族群众多，区域社会经济文化发展情况千差万别，而人民代表大会是我国最根本的政治制度，人大制度方面的改革，是一个复杂的系统工程，触一发而动全身，一旦失误，国家和民族的命运将万劫不复，因此，既要维护稳定有序，又要不错失机遇，总的策略是不能自上而下和一下子全面铺开，这样容易造成社会动荡，只能从局部找一个最佳的切入口着手尝试。纵观我国现行的人民代表大会制度，县、乡镇人大代表是选民直接选举生产，地级市以上人大代表均为间接选举生产，而县级以上人民代表大会设常务委员会，县级人大兼具代表性和完整性，所以，可以仿效上世纪80年代初我国改革总设计师邓小平选择深圳等沿海地区进行市场经济试验，和台湾蒋经国先生在县、市进行民主选举改革的成功做法，选择一些社会经济文化发展水平相对较高地区的县级人大进行试点，这样人大制度的改革就可以在风险可控的条件下有条不紊地推进，而不至于造成一发而不可收拾的后果。
　　二、在宪法的框架内去完善人大民主制度
　　党的十八大报告中强调要坚定道路自信、理论自信、制度自信，因此，我们应该相信制度的力量，更加勇敢地去践行人民代表大会的民主制度，不断优化民主的程序，杜绝人为因素的干扰，堵塞可能引致不公的漏洞。
　　（一）不需要对法律作任何修改的改革事项
　　1、按同一律进行选区划分和选民登记。
　　“我国《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）第二十四条：不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表名额分配到选区，按选区进行选举。选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。”
　　建议在实际操作中，经省委和省人大常务委员会同意，由试点县人大常务委员会根据《选举法》，在制订选举的具体办法时，一是选区统一按居住状况划分，排除“也可以按生产单位、事业单位、工作单位”划分选区的做法，二是选民登记统一按“居住状况”，即把居住证、户口簿作为选民登记时居住状况的证明文件，改变过去分别以工作单位花名册和公安户籍管理的户口簿作为选民登记凭证的做法。
　　这样做对应了常驻人口统计的口径，既符合《选举法》的规定，也有利于实现十八大报告关于“提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例”的要求，显然是更加公平合理的。一是避免既按工作单位又按公安户籍双重标准，导致重复进行选民登记的现象发生；二是避免过多公职人员绕过公正的选举，成为人大代表，因为公职人员在同一个单位参与选举，更容易人为操纵选举，影响选举结果；三是依法保障了外来务工人员参与当地政治事务的权利，而不应像现在这样，毫无法律依据地特例安排一、两个名额给外来务工人员当选人大代表。
　　2、健全和完善秘密写票程序
　　“《选举法》第三十八条全国和地方各级人民代表大会代表的选举，一律采用无记名投票的方法。选举时应当设有秘密写票处。”
　　“选举时应当设有秘密写票处”这句话是在2010年3月14日第十一届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈选举法〉的决定》第五次修正时加上去的。不要看这一个简单的增加，其实这是一个重大的进步，意味着选民可以在完全自主的情况下填写选票，不受外界的压力，避免不必要的干扰，有利于选民更真实地表达自己的意愿，从而使选举结果更加真实。
　　但是在实际操作过程中，秘密写票往往流于形式，被轻视为可有可无的程序。主要表现在：一是秘密写票处保密性不够。秘密写票处设置简陋，没有统一的标准，有的是一桌之隔，有的是一个角落，有的是一个房间；二是秘密写票处设置数量不够。有时几百上千人的选举会场仅设置一二个秘密写票处；三是秘密写票的保障措施不够。有的人围观、干扰、偷看，甚至有摄像设备对准选民秘密写票，而在实际工作中难以劝阻，难于采取有强制力和威慑力的措施，使“一律采用无记名投票的方法”成为一句空话。所以，仅仅靠“选举时应当设有秘密写票处”是远远不足够的，而是要立法明确规定所有参加选举投票的人在写票时都必须秘密写票，因为如果一些投票人秘密写票，而另一些人不秘密写票，那么秘密写票也就没有秘密可言了。如何才能真正做到秘密写票，在现代人类政治文明成果里俯拾皆是，这里就不再赘述了，总之必须确保《选举法》规定的所有“无记名投票”的程序，投票人必须一律秘密写票。
　　3、不应允许委托其他选民代为投票
　　“《选举法》第四十条选民如果在选举期间外出，经选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为投票。每一选民接受的委托不得超过三人，并应当按照委托人的意愿代为投票。”
　　直接选举人民代表大会代表，既是选民的法定权利，也是选民的民主能力，如果某位选民因各种原因，无法在选举期间履行法定的民主权利，就应视作放弃，不应允许委托其他选民代为投票。如不杜绝委托投票的现象，选举的真实性会受到严重影响。
　　4、适当缩减县级人民代表大会代表名额
　　“《选举法》第十一条（三）不设区的市、市辖区、县、自治县的代表名额基数为一百二十名，每五千人可以增加一名代表；人口超过一百六十五万的，代表总额不得超过四百五十名；人口不足五万的，代表总名额可以少于一百二十名；”
　　“我国《地方各级人民代表大会和地方各级政府组织法》（以下简称《组织法》）第四十一条常务委员会组成人员的名额：（三）县、自治县、不设区的市、市辖区十五至二十七人，人口超过一百万的县、自治县、不设区的市、市辖区不超过三十五人。”
　　人民代表大会代表名额既不是越多越好，也不是越少越好，应该能充分代表社会各方群体的意见，又要能高效讨论决策解决问题。建议不设区的市、市辖区、县、自治县的代表名额的就定为一百二十名较为适宜，人口不足五万的，代表总名额可以少于一百二十名。
　　如何吸纳社会各方群体的意见，存在深度和广度两个方面的问题。由此出现了现代人类政治文明有益成果通过设立“参议院”“众议院”侧重讨论有关问题，调和深度和广度的矛盾。我国《组织法》明确县级以上人民代表大会设立常务委员会，常务委员会由本级人民代表中选举主任、副主任若干名和委员若干名组成，可以这样设想，常务委员会相当是参议院的雏形，主要研究讨论纵深方面的社会问题，其余人大代表可以设想为众议院成员，主要代表社会普遍的广度意见。
　　5、改进人民代表大会及其常务委员会的会议方式
　　“我国《组织法》第十一条地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。
　　第四十五条常务委员会会议由主任召集，每两个月至少举行一次。”
　　目前各级人民代表大会及其常务委员会的会议次数多数以规定的下限来进行，显然是满足不了我国社会经济日益高速发展要求的，因此，在缩减了人大代表名额的情况下，应根据工作需要，增加开会的次数和时间，取消按各区域代表团分组讨论的方式，改为按常委会为一组（相当于参议院）和其他代表为另一组（相当于众议院）的分组方式开会，并且按照十八大关于“健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力”的要求，首先是将常委会组成人员全部专职化，最终实现人大代表职业化。
　　（二）需要修改部分法律条文的改革事项
　　就像让部分人先富裕起来一样，共同富裕不等于平均富裕，参加民主选举是选民的自觉行为，应该让有民主能力的人先行动起来，起带头示范作用，没有必要用支付误工费等于法无据的措施，来强求没有民主意识的人参加民主活动，搞民主平均主义。同时为了更好发挥人民代表大会的功能作用，需要对部分法律条文进行修改。
　　1、取消代表选举需要两个过半数的限制
　　“《选举法》第四十三条，在选民直接选举人民代表大会代表时，选区全体选民的过半数参加投票，选举有效。代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时，始得当选。
　　第三十条如果所提代表候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。”
　　一般民主国家对投票率都没有硬性要求，自上世纪六十年代以来，美国总统选举不断出现低投票率（2000年美国总统大选的投票率只有49），2008年、2012年韩国国会议员选举的投票率也分别只有46。1、54。3，显然，我们这项规定的要求过高了，从而造成选举委员会为了保证选举达到选区全体选民的过半数参加投票，一是向选民支付误工费来吸引选民参加投票，二是故意放松对委托其他选民代为投票的审批要求。
　　在选民直接选举人民代表大会代表时，最重要是做好选举活动的宣传工作，一是要提前向社会公众宣告选举活动的所有信息，二是选举日要定在公众休息日，确保每位有资格参加选举的人都知晓选举的相关事宜，并有时间去投票站投票，这样获得多数选票的代表候选人即可当选，而不应受两个过半数的限制，因为对选举的意见表达方式可以是多种多样的，不仅有投赞成票、反对票、弃权票等方式，还有一种方式叫“不投票”，是促使选举组织方不断改进选举工作的正能量。经此改进后的选举程序，就不会出现《选举法》第三十条需要进行预选的问题了。
　　2、改革县级人民代表大会及其常务委员会的组织形式
　　“我国《组织法》第四十一条县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会由本级人民代表大会在代表中选举主任、副主任若干人和委员若干人组成。”
　　建议改革县级人民代表大会及其常务委员会的开会方式和组织形式，改变过去按区域代表团分组开会讨论问题的方式，并将县级人民代表大会按3：7比例分为常务委员会和平务委员会，常务委员会成员由本级人民代表大会在代表中选举生产，侧重研究政策的效率、成本等纵深方面的问题，其余代表组成平务委员会，侧重讨论政策的公平性、公正性等广度方面的问题，两个委员会分别自行选举主任委员和临时主任委员各一名负责召集会议，并制定相应的议事规则。