凌之敏：户籍制度改革就是要淡化户籍的功能

　　国务院办公厅近日发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（简称《通知》），要求各地今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩；要继续探索建立城乡统一的户口登记制度；逐步实行暂住人口居住证制度，对造成暂住人口学习、工作、生活不便的有关政策措施要进行一次集中清理，该修改的认真修改，该废止的坚决废止。
　　《通知》主要重申了近年来国家有关推进城镇化和户籍管理制度改革的政策部署，其中明确提出“今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩”，是这次政策发布的一大亮点。根据这个规定，城市政府在提供促进就业、技能培训等公共服务时，对本地户籍居民和外来人员（包括进城务工的农民）要一视同仁；在义务教育资源配置上，要对本地户籍适龄儿童和外来人员子女一视同仁。若能照此趋势发展下去，在有关就业、义务教育、技能培训等领域实现平等平权的基础上，本地户籍居民和外来人员在保障性住房、医疗社保、交通事故赔偿等更多领域也逐步实现平等平权，那么，城市户口所承载的多种待遇和保障上的“特权”，就将逐渐淡化、减弱以至最终消失，本地户籍居民和外来人员之间的权利鸿沟终将填平。
　　以城乡二元结构为基础的户籍制度，是上世纪50年代与计划经济体制同时建立起来的社会管理制度。长期以来，人们之所以对城市户口特别是大城市户口尤为看重，主要是由于社会保障体系长期薄弱，基本医疗、子女教育、住房、养老等大多数社会保障功能，都需要由一纸城市户口来承担。随着市场经济体制的建立和改革开放的逐渐深入，传统户籍制度妨碍劳动力自由流动、影响社会公平和经济发展的弊端日渐突出，成为城市化进程和城乡一体化发展的严重障碍。推进户籍管理制度改革，就是要不断缩小城市户口与农村户口在社会保障权利上的差距。具体来说，在保证城市居民社保待遇逐年有所提高的基础上，一方面要为外来人员提供同等的市民待遇，另一方面要加大公共财政对新农村建设和农村社保的投入，提高农村公共服务水平，改善农村居民的各项社保待遇。
　　《通知》要求城市出台就业、义务教育、技能培训等政策措施不得与户口性质挂钩，就是要求政府加大公共财政投入，首先保证外来人员在这些方面与本地户籍居民享有同等的公共服务和社保待遇保障。下一步，还要通过提高经济发展水平和劳动生产率，创造更多财富，增加政府财力，增加对公共服务的投入和财政对社保的补贴，包括将国企分红、国有股转持、土地出让金、外汇储备等国家收益的一部分用于充实全民社保账户，不断夯实社保基金，把社保体系做大做强。这样，外来人员与本地户籍居民享受的同等服务和待遇，才能从就业、义务教育、技能培训等领域扩大到保障性住房、医疗社保等更广泛的领域。
　　关于户口迁移政策，《通知》按县级市、设区的市、直辖市（和副省级市及其他大城市）三个级别作出了分类规定，级别越高，户口迁移的门槛越高，限制越严格。这既与城市的社会保障水平有关，更与城市的资源承载能力有关。在一定时间里，城市化进程如果超过了城市的资源承载能力，就需要对城市人口规模进行适当调控；而从长远看，城市的资源承载能力一般会随着城市化进程而有所提高，所以大城市的户口迁移政策应当是相对的、动态的，而不会是绝对的、静态的。
　　总之，户籍管理制度改革的实质，就是要逐步剥离城市户口上附着的社会保障“特权”，使居民社保待遇与户口性质脱钩，推动实现城乡公共服务一体化和全民社保待遇均等化。有朝一日，当社会保障实现了全国统筹和城乡基本均衡，每个居民都可以带着自己的“社保指标”自由流动，在城市与城市、城市与农村、地区与地区之间，主要通过经济因素、资源承载能力而非行政手段对居民流动进行合理调节，户籍的功能由此不断弱化、淡化，最终定位于居民户口登记的单一意义，户籍制度改革的目标就达到了。