李乐平：社会法视野中的社会管理创新

　　近年来，随着社会利益格局的激烈变动和各种社会矛盾的复杂化，我国社会管理所面临的问题和挑战日渐突出。一方面，随着经济的快速发展，社会成员的利益诉求呈现多元化倾向，主体意识和权利意识日益增强，这种变化给社会管理提出了许多新的要求；另一方面，我国的社会管理与经济、社会发展在一定程度上出现了断裂，在社会管理的理念、机制、制度等方面仍然存在着诸多与经济、社会发展不相适应的地方。社会管理创新已经成为了时代的需要。
　　社会管理创新是指，在党的领导下，社会管理主体基于现实社会情况的变化，综合运用法律、经济、行政等手段，尊重社会自身的内在运行规律，改革传统社会管理模式，运用新的社会管理理念，创建更加科学、民主、公平、有序的社会管理机制，以保障公民的基本权利得以实现和社会得以和谐运转的过程及其制度结晶。社会管理创新研究涉及到社会学、管理学、政治学、经济学、法学等多个学科，本文拟从社会法的视角对社会管理创新展开探讨。
　　一、社会管理创新应当吸收社会法的基本理念
　　社会法的基本理念是指在整个社会法体系和各项社会法制度、机制中处于基本价值范畴地位、带有公理性的思想和观点。社会管理创新应当吸收如下社会法的基本理念。
　　社会生存理念。社会生存，指社会成员获得基本以上的物质和安全保障，在社会上得以比较体面地存续的条件和状态。社会生存与人权保障紧密相连，社会生存权是人权保障的重要组成部分。社会管理创新应当将保障社会成员的社会生存放在最基本的位置，这既是基于人权的基本要求，也是对社会管理创新的最低要求；任何有碍于个体社会生存的行为都与社会管理创新背道而驰。
　　社会公平理念。公平是法律的基本价值，是人类社会的永恒追求。社会公平体现的是人们之间一种平等的社会关系，主要包括权利公平、机会公平、规则公平、分配公平等内容。社会公平要求从法律上、体制上、制度上形成一个维护社会公平的制度环境和保障机制，特别是要形成合理、公正的社会分配结构，在发展中实现效率与公平的有机统一。社会管理创新，应当将社会公平理念融人社会管理的每一个实际的环节中去，基于有机、统一的思维，在社会管理中根据现实情况不断调整管理机制，在社会管理的动态中实现社会公平。
　　社会安全理念。社会安全是与经济安全、政治安全等相并列，与社会风险、社会危机相对应的一个概念，指在全体社会成员之间形成一种降低社会风险、避免社会危机，即使在发生社会危机后也能够得到有效救治，从而使社会系统的运行过程保持稳定、妥当和持续的机制和状态。在社会安全、经济安全、政治安全已经一体化的当代，在社会风险因素不断累积，社会危机的威胁不断增多的现阶段，社会管理创新的主旨就是要高度关注每一个社会成员的社会安全，对弱势群体的社会安全尤其应该予以重点保障。
　　社会福利理念。社会福利是社会安全和社会发展的共同基础，福利社会已成为现代国家的普遍追求。西方国家的实践表明，在社会经济欠发达阶段，福利政策以保障型福利为主；随着社会经济发展水平的提高，发展型福利政策愈益重要。而在我国，追赶型的快速发展决定了不同发展形态、发展阶段在同一时空中“碰头叠加”，这就要求在社会管理创新中，在坚持完善保障型福利的同时，还要高度重视社会成员的发展型福利。
　　社会发展理念。现代的发展观已经从片面追求经济增长的发展，过渡到经济、社会的全面可持续发展。社会管理创新的社会发展理念主要体现在三个方面：一是经济、社会协调发展。鉴于我国经济发展快于社会发展、经济增长与社会发展存在某种断裂的现状，社会管理创新应当促进经济与社会同步协调发展；二是强、弱群体协调发展。鉴于我国强势群体与弱势群体发展失衡，并且已成为严重的社会问题和制约经济社会发展的瓶颈，社会管理创新应当特别注意保障弱势群体的发展权，建立强势群体与弱势群体协调发展的长效机制；三是城乡统筹发展。鉴于我国长期以来的城乡二元结构造成城乡不但在经济发展上存在着比较大的差距，而且在社会发展上也差距显著，社会管理创新应当致力于缩小城乡社会发展的差距，在社会发展的资源投放方面向广大农村倾斜，统筹发展，最终实现城乡一体化。
　　社会和谐理念。社会和谐，是指构成社会的各个部分、各种要素处于一种相互协调的状态。促进社会和谐是社会法的重要功能之一。首先，社会法的人本功能是促进社会和谐的内在价值性力量。社会法高度重视的人的生存和发展，集中关注个体在现代社会中作为一个社会人的各种社会权利的实现。如社会保障法以公民的社会保障权为基础，通过社会救助、社会保险等形式编织社会安全网，极大地解决了社会成员的后顾之忧。其次，社会法的共生与合作功能是促进社会和谐的外在工具性力量。在运行形态上，社会法通过为社会成员及不同团体构建诸多共生与合作的法律制度，以达到消除社会对立，避免社会分裂，促进社会和谐的目标。再次，社会法的社会干预功能是促进社会和谐的保障性力量。社会法在处理社会矛盾、维护社会公平、保护社会弱势群体利益等方面具有比较强大的干预功能。如劳动法对用人单位各种损害劳动者利益的现象进行干预乃至惩处，能够比较有效地保护劳动者的利益，减少劳资对立，促进劳资和谐。社会管理创新应当贯彻社会和谐的理念，注重发挥社会法促进社会和谐的独特功能，建立起促进社会和谐的社会法机制。
　　一、社会管理创新应以社会利益本位为逻辑起点
　　社会法以社会利益为本位，区别于公法的国家利益本位和私法的个人利益本位。“私法以个人利益为本位，通过市场调节机制追求个人利益最大化以及交易安全；公法以国家利益为本位，通过政府调节机制追求国家利益最大化以及国家安全；社会法以社会利益为本位，通过社会调节机制追求社会公共利益最大化及社会安全。”从社会法的视角来看，社会利益本位是指将社会视为可与国家良性互动、相互制约的一个相对独立的系统，国家、社会组织和社会成员通过法治的机制进行协商和合作，以维护社会的整体利益和社会成员的个体利益。社会利益本位应是社会管理创新的逻辑起点，这正是社会管理创新与社会法的契合之处。
　　（一）基于国家利益本位的管制型社会管理模式的特征与风险
　　基于国家利益本位的管制型社会管理模式的特征可以概括为四个方面：一是强调国家的干预，忽视社会的自治。二是强调社会管理的一元化，忽视社会管理的多元化形态。三是强调国家的权威，忽视社会组织的作用。四是强调国家的全能责任，忽视社会对公共责任的分担。基于国家利益本位的管制型社会管理模式在一个社会刚刚结束动乱走向稳定的初期是必要的，因为在那样的时期，需要一种威权式的管理来重构社会秩序。而当社会已经走上民主化、市场化、法治化的道路之后，这种威权式的管理将会越来越表现出与社会、经济发展不相适应的地方。从预防社会风险的角度看，当前应该特别警惕管制型社会管理可能造成以下四类风险：第一，因为过分强调国家的干预而使社会管理成为部分强势群体维护既得利益的借口，从而阻碍改革的继续深化，影响社会公平正义的实现。第二，因为过分强调社会管理的一元化而使社会管理陷于僵化状态，从而影响可与国家良性互动的公民社会的形成，弱化改革内在动力的持续生成。第三，因为过分强调国家的权威而使社会组织在社会管理中难以发挥其应有的主体作用，从而使社会管理缺乏柔性，失去缓冲地带，导致社会矛盾的尖锐化。第四，因为过分强调国家的全能责任而使国家在社会管理方面不堪重负，从而造成公共产品供给不足，影响社会成员对国家的满意度。
　　（二）基于社会利益本位的民主型社会管理模式的特征与优点
　　基于社会利益本位的民主型社会管理模式的主要特征与优点：一是减少国家过多的直接干预，强调发挥社会组织在社会管理中的主体作用。社会组织管理实质上是对国家管理机制的有效替代和补充，是国家公权力在社会领域的合理退让。二是改变国家过度集权管理的状态，强调发挥国家与社会合作治理机制的作用。国家过度集权管理从表面上看似乎富有效率，实际上极易导致过度的社会管制和低效率，不利于社会矛盾的化解和疏通；而国家与社会合作治理机制则有利于社会协商和社会民主，增加社会管理的活力和效率。三是强调在管理中向社会提供各种公共产品和公共服务的重要性。从某种意义上说，是否能够提供比较好的公共产品和公共服务是衡量社会管理好坏的主要标准之一。国家天然负有提供公共产品和公共服务的职责，但仅有国家是不够的，这就需要在社会管理中充分发挥各种社会组织提供公共产品和公共服务的作用。四是强调综合运用行政、市场、法律等多元手段进行规范化管理。在我国这样一个已经基本上建立起市场体制、法治体制的社会里，社会管理所面对的对象和事务呈现出多样性和复杂性。因此，必须综合运用行政、市场、法律等多元手段才能适应这种现实情况。五是强调尊重和保障公民的各种权利。尊重和保障公民的各种权利是现代法治文明的基本要求，也是社会管理必须遵守的基本原则。尊重和保障公民的各种权利，是在社会管理中贯彻社会利益本位的内在要求，是以人为本的具体表现。
　　三、社会管理创新应以发展、规范各种社会组织为重点
　　社会组织是社会法研究重点关注的对象之一，在社会法的视野中，社会组织作为社会中间层的重要组成部分，涵盖了“非营利组织”、“非政府组织”、“志愿组织”、“社会中介组织”、“慈善组织”、“民间组织”、“第三领域”、“第三部门”等概念，是社会法律关系中极其重要的主体。
　　（一）积极发展社会组织是社会管理创新的突破口
　　改革开放以来，我国的社会组织经历了一个不断加速成长的过程。根据民政部门的统计，截至2010年年底，全国依法登记的社会组织共44万家，此外尚有24万家在各级民政部门备案的城乡社区社会组织，以及大量未登记但以社会组织名义活动的“草根组织”和在华活动的境外社会组织。尽管社会组织在我国已经取得了一定的发展，但由于长期以来政府对社会组织存在着某种“不信任感”，导致社会组织法律地位尴尬，在社会管理中发挥的作用有限。笔者认为，实现社会管理创新，积极发展社会组织是突破口。“社会组织是联结各个社会单元的重要纽带，是社会成员自我组织的基本方式。社会组织的健康发展和积极作用的发挥是现代社会发展的一个重要特征。加强社会建设、创新社会管理，实质上是政府依托社会组织与社会互动共进的过程。”口l在我国目前的社会状况下，应当加大政府的引导和支持力度，有序地扶植和发展各种社会组织，充分发挥社会组织在社会管理中的主体作用，可将一部分政府的社会管理职能适当向社会组织转移，使政府从繁杂的社会事务中解脱出来，集中精力管理政府该管的事务，形成社会组织参与公共服务和社会管理的新局面，实现“小政府，大社会”的社会民主管理格局。
　　（二）进一步规范社会组织是社会管理创新的必然要求
　　在积极发展社会组织的同时，进一步从法律上对其进行规范是社会管理创新的必然要求。我国目前还没有关于社会组织的专门法律。国务院颁布的关于社会团体、民办非企业单位和基金会登记管理的三大条例在性质上属于行政法规，其法律效力层级偏低，并且其中的一些规定已经不合时宜，很难满足当前社会组织发展和社会管理创新的需要。因此，应尽快研究制定社会组织发展的基本法《社会组织法》，修订和颁布相关的行政法规，在此基础上建立一个比较完善的社会组织法律体系，为社会组织在社会管理中发挥主体作用提供制度平台和制度保障。
　　四、社会管理创新应当将保障公民社会权的实现作为主要目标
　　关于社会权的概念，目前学者们仍存在着不同的看法。一是“公民社会权是应因社会发展的需要而产生，需要国家权力积极作为方能实现，有别于传统自由权利的独立的基本权利。”嗍是“社会权是指公民依法享有的，主要是要求国家对其物质和文化生活积极促成以及提供相应服务的权利。”是“社会权是基于福利国家或社会国家的理念，防止劳资对立与贫富悬殊等各种社会矛盾与弊害，促进社会经济弱者的实质平等而形成的新型人权。”嘲四是，“社会权，简言之，就是社会成员对其所在社会所享有的与社会生活密不可分的一些基本权利。”五是，“社会权其实是一种要求在法律上区别对待的权利，一种要求差别对待或特殊照顾的平等权，与其他基本权利相比，社会基本权除了在内容上更具包容性、在证立的理由上更多地涉及到特定社会的政治经济背景之外，并无实质性的不同，因而具有宪法权利的性质。
　　”综合上述学者的看法，笔者认为，社会权首先是一种基于现代人类社会的整体性、网络性、连带性而形成的新型人权，其次是一个维护社会实质公平、促进社会生存和社会发展、有别于公民政治权利与经济权利的法定权利的总称。
　　（一）社会权是社会法的核心内容
　　通常认为，社会权包括诸如劳动就业权、社会保障权、住房保障权、医疗卫生权、环境权、受教育权等权利，这些权利与普通公民的社会生活及个人福祉紧密相关，相对应于劳动法、社会保障法、住房保障法、医疗卫生法、环境法、教育法等法律制度，构成社会法的核心内容。“公民社会权既需要国家的积极作为，也需要国家的消极防御，即它既是一种积极权利，也是一种消极权利。”I91保障Ak民的劳动就业权要求国家和社会从最大可能上提供公平就业的机会，消除就业歧视，在劳动的过程中依法保障劳动者的各种权益。社会保障权包括社会救济权、社会保险权、社会福利权、社会优抚权等内容，它要求国家和社会解除公民的后顾之忧，提供基本的生存保障和普遍的福利，“是一种典型的社会权，这种权利所体现的深层次价值乃是对人作为社会之一员的尊重和对社会公平的维护。”flo住房保障权要求国家和社会在住房市场化之外能够保障公民特别是弱势公民享有基本的居住条件，满足基本居住要求。环境权要求国家和社会在发展经济的同时，能够免除公民遭受各种环境侵害，做到经济与环境的协调发展和可持续发展。受教育权要求国家和社会彰显教育公平的理念，使公民均有机会接受良好的教育，提高公民个人的素质和社会竞争力。从以上社会权的具体内容来看，社会权体现在社会法的各个部门法律制度之中，即“社会权是社会法的实质内容，社会法是社会权的外在的法律表现形式。”
　　（二）社会管理创新必须保障公民社会权的实现
　　保障公民社会权的实现是社会管理创新无法绕开的中心点，离开了保障公民社会权的实现谈社会管理创新无异于缘木求鱼。一方面，社会权与社会紧密相连，“社会权只有在社会中才能实现，只有在社会的互助下才能实现，社会权是一种通过社会力量而实现的权利，离开了社会的互助，社会权就无法实现。”同另一方面，社会管理创新实质上也是一个不断保障公民社会权实现的过程。在以往的社会管理中，保障公民社会权的实现还存在着不足，导致社会矛盾出现“剪不断，理还乱”的局面。因此，在保障公民政治权利和经济权利的同时，必须深刻领会公民社会权的内涵和外延，履行国家义务主体的职责，不断完善社会法各领域的法律制度，以法律制度来保障公民社会权的实现，化解和消除各种社会矛盾，从而实现社会管理创新。
　　五、社会管理创新应以培育社会资本为着力点
　　1985年，法国社会学家皮埃尔布迪厄在《社会资本随笔》一文中，正式从社会学的意义上提出了“社会资本”这个概念。布迪厄的文章发表3年后，美国社会学家詹姆斯科尔曼在《美国社会学学刊》发表《作为人力资本发展条件的社会资本》一文，首次在美国社会学领域完整地使用了社会资本这一概念，把社会资本引入了美国学术界，并随后在其代表性著作《社会理论的基础》一书中对社会资本进行了系统而深入的阐述。1993年，美国哈佛大学教授罗伯特D普特南发表了《使民主运转起来》一书，将社会资本的概念引入政治领域，探讨了社会资本在公民社会和民主政治方面的作用。此后，社会资本成为了学术界研究的热点。当下的众多学者从不同层面、不同角度、不同学科对社会资本进行了阐述，尽管观点各异，但一般认为，社会网络、规范和信任是社会资本的关键内容。在社会资本理论中，社会网络特指社会上的人际关系网络；规范是指与社会网络联系在一起的各种正式和非正式的制度；信任是指公民在参与社会网络中基于共同价值观所形成的一种长期、普遍的互惠关系。“社会资本是将物质资本和人力资本结合起来的‘介质’，社会资本的关键特性是促进联合成员为共同的利益进行协调与合作；另外，社会资本具有识别社会结构的功能，社会结构中的社会资本，具有生产性，如果运用得当，将具有人力、物力资本所无法替代的社会保障与社会支持功能。”
　　目前，社会法研究对社会资本关注太少，这是社会法研究的不足。事实上，社会资本与社会法关系密切，社会资本中的社会网络、规范、信任理论与社会法存在着诸多重合之处，亦为社会法的形成与运行提供了理论支持，社会资本应当成为社会法研究中的一个基本范畴理论。从社会法的视角看，社会管理创新应以培育社会资本为着力点。首先，社会管理创新应当注重建设健康、通畅的社会网络。健康、通畅的社会网络能够实现社会信息真实、顺利的传播，减少社会误读，增强不同群体、阶层之间的沟通和理解。其次，社会管理创新应当注重制度创新。制度创新是社会管理创新的灵魂，在很大程度上决定了社会管理创新的成败。在社会变化的广度和深度前所未有的今天，在正式制度的层面，应当不断淘汰各种不合时宜的社会管理制度，建立各种符合社会变化需要的新的社会管理制度，特别是要完善和创新各种社会法律制度，充分发挥社会法在社会管理创新中的功能作用。再次，社会管理创新应当致力于社会信任的建立。良好的社会信任是建设一个充满活力和创造性社会的前提条件。社会信任包括身份信任和契约信任。身份信任是指基于血缘关系、群体关系、隶属关系、职业关系等而产生的信任；契约信任是指基于双方或多方之间的约定而产生的信任。身份信任是熟人社会的产物，而契约信任则是现代社会交往范围不断扩大、交往事件不断复杂化的必然结果。契约信任需要以法律制度为准则，因为契约信任将信任范围从“熟人社会”扩展到了“陌生人社会”，在彼此信息不对称的情形下，只有双方或多方共同遵守法律规则，才能保障约定的效力和彼此之间的诚信，从而促进全社会范围内的合作。