徐立东：缘何农民失地失业又失宅基地

　　“增减挂钩”政策在全国多个地方展开试点，“农民被上楼”的现象引发各方关注。因为随意扩大试点、暴力拆迁，城乡建设用地增减挂钩政策被媒体批为“新圈地运动”，那么是什么原因导致现在这种“农民被上楼”、失地失业又失宅基地的尴尬境地呢？笔者认为，“农民被上楼”其实是地方政府和农民的双重无奈。
　　失地农民失去了最后一道保障
　　在工业化、城市化过程中，农民的农业土地转化为非农业用地就不可避免地形成了失地农民，在现有体制与政策背景下，失地农民不只是失去土地本身，还可能包括其他一系列权益，从某种程度上说，很多地方的农民失地就等于失业。据专家统计，现在累计的失地农民可能已达4000万5000万，已成为很庞大的社会群体，其中完全失去土地、没有工作的农民至少在1000万人以上，占失地农民的20。到了今天，又有无数的农民已经或正在“被上楼”，也就那块只有使用权的宅基地，也在离农民而去，农民在失地失业后又失去了最后一道保障。
　　“增减挂钩”政策是诱因
　　在新一波圈地运动中，地方政府的政策依据是《增减挂钩试点办法》，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，保证项目区内各类土地面积平衡，但就是这项被认为推进城乡建设用地的节约、集约利用的好政策，被一些地方政府在用于如新农村建设、农村“新民居”工程、旧村改造、小城镇化等行动中，成为一种获取建设用地指标的工具，演绎为违背农民利益、以地生财的新途径。农民的参与权被剥夺，导致农民的权益特别是宅基地权益被严重侵犯，显然，这已经完全背离了“建设用地增减挂钩”政策的本来目标，甚至本末倒置，这主要是由于《增减挂钩试点办法》在若干细节上不完善，和《土地管理法》、《村民委员会组织法》、《土地利用总体规划编制审查办法》的相关规定不相衔接，事实上，“增减挂钩办法”成为了新一轮圈地乱象的诱因。
　　土地财政缺陷成症结
　　目前的县乡财政体制，事权和财权严重的不对称，地方政府也很无奈，经济要发展，新增财力远远不够，钱从哪里来？只有一靠借债，二靠卖地，土地财政成为地方政府主要收入来源。由于我国耕地保护与经济发展用地的矛盾很尖锐，在城乡建设用地增减挂钩之前，尝到土地财政甜头的地方政府，“找地”很辛苦，“增减挂钩”一经出台，可以盯上农民的宅基地了，立即成为土地财政的“救命稻草”，而挂钩指标的管控权在地方政府手中，却又缺乏有效的监督，实际效果是用农民的宅基地换钱，结果进入政府的腰包，农民不但丢了宅子，还要花钱买楼房。增减挂钩政策被地方政府绑架，导致政策利益化，这样带来的最直接的恶果是，便是农民失地，政府得地，部门得利。目前有些地方政府，甚至把增减挂钩节约出来的土地指标，调出县级范围，拿到大中城市使用，从而获利，这种现象很多。
　　农民永远是弱势群体
　　农民的宅基地，农民家庭虽然不享有所有权，但现行法律也承认，这是一种永久性建设使用权。而在农民的传统观念中，他对宅基地所享有的权利就是所有权。在这场新圈地运动中，无数农民“被上楼”，生活和生态结构被改变，土地级差收益不能享受，农民有自己的选择权吗？节约、集约利用土地的办法有很多，为何老想着农民那一亩三分地呢！说白了，农民永远是弱势群体，农民大多别无选择，也很无奈，很多时候甚至是被“逼上楼”或“打进楼房”。媒体报导，江苏省邳州市坝头村被整体拆迁，但农民公寓还要村民补差价购买，购买不起楼房，村民徐传玲于去年10月自杀。这就是一种权力导演的伤害，用行政指令取代了农民的淳朴呼声，用行政高压打压了农民的本能反抗。正如中央农村工作领导小组副组长陈锡文所言：如果这场以城市利益出发、试图增加城市土地财政收入、“盲目的”城市化运动得不到有效遏制的话，“是要出大事的”。
　　农民的利益该如何来保护
　　温家宝总理曾说，“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。”这是温家宝2007年为确保18亿亩耕地红线所说的一句话。好在国家层面已经意识到问题的严重性，国务院常务会议专题研究，“坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象”。笔者觉得应从以下两个方面加以完善，从而真正的保护农民的利益，让他们“生活得更加幸福、更有尊严”。一是完善政策。完善《增减挂钩试点办法》必须将维护农民合法权益放在首位，“涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建”。农民宅基地整理后，应在新整理的土地上统一规划宅基地，农民在“被上楼”和宅基地上应该有选择权，同时将土地级差收益主要留给农村，国土部总规划师胡存智曾透露，通过增减挂钩，大约有2700万亩的农村建设用地将被纳入城市建设用地当中，由此获得的收益，应用于项目区内农村基础设施建设和农民改善生活条件；二是加大问责。在“建设用地增减挂钩”方面，我们的政策可能给予了政府更多的绝对的权利，比如项目的规划、项目的实施决策、补偿标准等，大多由政府控制，要进一步加大问责力度。对在“增减挂钩”工作中无视农民利益、违背农民意愿强拆的决策者、实施者要进行严厉的追责，否则，地方出于“土地财政”的冲动，法律法规不论有多细致的规定，地方不遵守，问责不到位，长此以往，我们很有可能在土地问题上犯下历史错误。