赵国鸿：从中国总理政府工作报告与美国总统经济报告谈起

　　前天温家宝总理的政府工作报告在会场上赢得了20多次掌声，反响很好。报告全面、务实、客观，具体规划了新的一年中如何稳步推进全面建设小康社会，落实科学发展观，自始至终贯彻了中共中央关于提高执政能力和建设和谐社会等方面的精神，这从一个侧面反映出执政党和政府驾驭市场经济的能力不断提高。与欧美等有着一、两百年市场经济运作经验的国家相比，我国实行社会主义市场经济的时间还很短，经验也显得不足，各方面还有待完善。由于政治制度的差异，中国总理与全国人大的关系同美国总统与国会的关系迥然相异，政府工作报告与总统经济报告和国情咨文也不尽一致，但是我们可以通过二者的比较来取长补短，提高完善我国政府的执政能力，推进政治文明建设进程。
　　每年全国人民代表大会会议的一项主要内容就是审查和批准包括政府工作报告、国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告以及国家预算和预算执行情况的报告。根据中华人民共和国宪法，国务院对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，政府工作报告的主要作用一是向国家最高权力机关报告过去一年的工作，二是提出新的一年里政府各方面的目标、任务和措施，请全国人大审议批准。通俗地说，就是作为“国家大管家”的总理用政府工作报告向全体人民汇报前一年的工作情况和今年的工作目标、任务和措施，争取人民的支持。
　　中国国务院总理和美国总统分别是本国的行政首脑，温家宝总理所作中国政府工作报告的内容、性质和功能颇像布什总统经济报告和国情咨文二者的综合体。美国总统经济报告每年在联邦政府预算提交国会后10天内对外公布，内容包括当前和未来的经济形势分析和年度就业、经济增长、收入和预算等经济目标。“国情咨文”的出现源于《美利坚合众国宪法》第二条第三款，“总统应随时向国会报告联邦情况，”，其具体形式和内容几经变迁，目前国情咨文可以说是关于国家政治、经济、文化等方面基本情况的报告。历史学家小阿瑟施莱辛格在其所著《总统的国情咨文》一书中写道，宪法上这段“针对美国总统的平常的文字，随着时代的变迁，如今变成总统处理国会事宜的一个基本手段和发挥国家领导作用的有力方式”。
　　比较我国总理政府工作报告与美国总统经济报告和国情咨文，我们可以得到一些启示，对政府工作报告有关方面的完善，有助于充分发挥其作用。
　　其一，内容和形式上政府工作报告有待完善。美国总统经济报告长达数百页，有详尽的事实、分析和数据，美国总统国情咨文也涉及政治、经济、文化等各方面情况，而我国的政府工作报告相比之下内容比较简略。由于此类报告是要向社会、公众公开的，因此它还有将政府过去的成绩和新年度里将采取的政策昭示于众的功用，便于公众评价政府作为，了解政府政策方向并形成理性预期。因此目前较为简略的政府工作报告难以全面达到上述目标。考虑到我国人民代表大会会议召开的特殊性，总理也不太可能做篇幅过长的口头报告，因此可以研究中央政府在每年人民代表大会召开前公布类似于美国总统经济报告和国情咨文的总理年度国情报告书面版作为补充。
　　其二，普通公众对政府工作报告的兴趣和了解需要进一步提高。每年人代会在北京开得如火如荼，官方媒体报道热烈，但一些普通民众对政府工作报告和人代会其他情况知之不多，因此需要借助现代信息手段提高政府工作报告在公众中的影响力，增强人民的参政议政意识。这一点可以借鉴美国的经验。二战结束后美国电视机销售量激增，林登约翰逊总统认识到电视向广大民众传递总统信息的巨大效力，因此把历来在午间发表的国情咨文改为在晚间电视黄金时段发表，国情咨文的电视转播，特别是移到晚间黄金时间转播，改变了国情咨文的根本性质。布鲁金斯学会的著名政治学家保罗。C莱特评价道：“随着听众范围从华盛顿环城公路内扩展到环城公路外，国情咨文已从时常是空洞的政策演说演变成一项重大的游说宣传，可以这么说，国情咨文的主要听众如今是美国选民和更广泛的海外听众，而不是美国的国会议员。”从这方面讲，我国政府工作报告的受众除了全国人大代表，更重要的是全国广大民众，要通过适当手段，让人民参与到促进政治文明建设的进程中来，增强人民的民主意识和参政议政意识，鼓励公民参与推进依法行政。鉴于此，可以探讨是否能将我国总理作政府工作报告的时间调整到电视黄金时段。
　　其三，政府工作报告与国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，以及国家预算和预算执行情况的报告提交后，供人大代表审议的时间太短，难以保证认真细致的审议。每年全国人大会议的会期就十天左右，在这期间还安排有其他议程，代表们限于时间很难对中央政府提请审议的报告作全面细致的审议，影响了审议质量。美国总统经济报告公布前，政府向议会提交的预算报告有长达半年的时间供议员们充分审议，确保预算的科学合理，反映各方面的诉求。这要归功于美国考虑到审议所需时间，财政年度与自然年度的不一致。随着我国执政行为的规范和法制化以及公共财政体制的完善，应该考虑调整财政年度，提前较长时间将需要审议的报告提交代表，便于全国人大的审议监督。
　　其四，因应新的环境，政府工作报告的视野要拓宽。随着我国与世界各国经济贸易投资关系的深化，国际和周边政治经济形势及对中国的影响越来越大，因此，作为最权威的官方报告，政府工作报告有责任向人大代表和全国人民报告对国际和周边地区政经形势的判断，及其对我国的影响和政府的应对措施。政府工作报告应该加强这方面的内容。这一点，美国总统经济报告和国情咨文考虑比较周到。
　　原文发表于2005年3月8日大公报。作者授权燕南发布。