任剑涛：国家治理体系现代化的制度建构

　　
　　提要
　　十八届三中全会《决定》引人瞩目的新提法，就是国家治理体系与治理能力的现代化。相比而言，国家治理能力的现代化，是现代化的国家治理体系运行的结果。就此而言，国家治理体系的现代化建构，相对于国家治理能力的现代化来讲，具有明显的优先性。
　　解决好人民代表大会制度发挥的国家治理效能问题，不仅涉及到坐实国家权力属性的问题，真正实现宪法关于权力来源的规定，促使“中华人民共和国的一切权力属于人民”成为现实，让“权为民所赋”成为掌权者的共识；而且涉及到作为代议机构的人民代表大会的立法质量高低，有效促进依法行政的法治国家、法治政府建构，对法治社会的建构发挥积极推动作用。
　　
　　十八届四中全会依法治国主调，显然落定了中国共产党必须从政治的领导国家，转变为法治的领导国家的基本路向
　　十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，将现代化的国家治理体系落定在法治的框架中。
　　此前，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，确立了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”其中，中国特色社会主义制度，是一个针对中国建构现代化治理体系和提升现代化治理能力的政治规定。自改革开放以来，这一政治规定性，从政策中心地位到基本文献表述，都没有改变过。因此，全面深化改革的决定，引人瞩目的新提法，就是国家治理体系与治理能力的现代化。相比而言，国家治理能力的现代化，是现代化的国家治理体系运行的结果。就此而言，国家治理体系的现代化建构，相对于国家治理能力的现代化来讲，具有明显的优先性。
　　这正是十八届三中全会以后几次重要会议着力建构现代化国家治理体系的原因。而这几次会议所筹划的重要改革事务，也正围绕国家治理体系的现代化目标，着力勾画现代化国家治理体系的基本轮廓：在既定的国家治理体系中，中国共产党的领导权一直受到特别强调，这是中国的国家结构所决定的政治定势。在这一既定的政治前提下，筹划中国的现代化国家治理体系，则是三次重要会议着力分别应对的大问题。习近平在纪念人民代表大会制度建立60周年纪念大会上的讲话中，最关键的内容便是国家治理体系中至关重要的立法权建设问题；习近平在纪念中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话，则将重点落在关乎国家治理诸社会政治力量协商并进的重要问题上；而十八届四中全会通过的《决定》，则将现代化的国家治理体系落定在法治的框架中。这四个问题，正好递进性地解决了现代化国家治理体系的四大关键问题。
　　上述四次会议，都不出意料地将中国共产党的领导权，作为现代化国家治理体系建构的核心问题。但在所有相关表述中，加强和改善中国共产党的领导，已经成为相互伴随的两个构成面。人们都承认，在当下中国的政治力量结构中，认同中国共产党作为推进中国建构现代化治理体系的核心力量。对一个现代政党来讲，它必须诉诸法治的方式来领导国家，才能建立起有效领导国家发展的权威，并赢得公众的较高认同度。因此，在全面深化改革的进程中，中国共产党行使领导权的前提，就是它站在改革开放的前沿，引导中国朝向现代化的纵深方向推进。这是它领承政党使命，继续享有国家领导权的先决条件。很难设想，一个不思改革、僵化停滞的政党，与一个急需改革的国家治理状态能够融洽无间。这正是四次会议共同强调优化中国共产党领导方式的原因之所在。而十八届四中全会的依法治国主调，显然落定了中国共产党必须从政治的领导国家，转变为法治的领导国家的基本路向。由于中国共产党在国家政治体系中所处的重要地位，可以说，中国共产党是否能够成为依宪治国、依宪执政的现代政党，将对中国是否能够成功建构现代化国家治理体系，发挥决定性作用。而关系到中国共产党是否能够顺畅发挥相关作用的关键条件，便是习近平总书记在纪念现行宪法颁布30周年纪念大会讲话中强调的：“任何个人和组织都必须在宪法之下行动”。对中国而言，执政党遵守宪法，依宪行事，是整个国家落定宪法秩序的先决条件。
　　
　　人民代表大会权力，必须坐实为国家治理体系中立法机关的实际权力，现代化的国家治理体系才具有了法治国家权力体系的保证
　　在纪念全国人民代表大会成立60周年的讲话中，习近平着重指出的加强和改进人民代表大会制度，涉及的正是现代化国家治理体系中国家立法权力的合理建构问题。在现代国家治理体系中，国家立法机关的合理建构，关系到依法治国的法律秩序、法律体系与法治机制的体系化建构问题。一个软化的国家立法机关，只能产出一个更加软化的国家治理状态：它既无法有力供给国家治理所需要的法律体系，也无法将国家行政权约束在法律之下，更无法将法治秩序提供给中国社会。
　　因此，人民代表大会制度的强化与改进，构成直接意义上的现代化国家治理体系的重大事务。解决好人民代表大会制度发挥的国家治理效能，不仅涉及到坐实国家权力属性的问题，真正实现宪法关于权力来源的规定，促使“中华人民共和国的一切权力属于人民”成为现实，让“权为民所赋”成为掌权者的共识；而且涉及到作为代议机构的人民代表大会的立法质量高低，有效促进依法行政的法治国家、法治政府建构，对法治社会的建构发挥积极推动作用。为此，习近平强调“人民代表大会统一行使国家权力，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。我们必须坚持人民通过人民代表大会行使国家权力；各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责、受人民监督；各级国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对人大负责、受人大监督；国家机关实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调”。这些人民代表大会权力，必须坐实为国家治理体系中立法机关的实际权力，现代化的国家治理体系才具有了法治国家权力体系的保证。同时，这也是中国特色社会主义“民主制度”是否能够得到实质性体现的首要指标。“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的”。这是人民代表大会制度运作目的性的体现。
　　现代化的国家治理体系，乃是举国成员公正、公平参与国家社会政治生活，因此具有积极参与治理活动主动性的治理体系。一个国家将成员部分甚至全部排斥在国家治理过程之外的状态，绝对不是现代化的国家治理状态。因此，如何将国家的公民成员吸纳进国家治理过程，便成为建构现代化的国家治理体系一项极为重要的事务。吸纳公民积极参与国家治理事务，需要建构一个激发公民关注国家治理事务，介入国家治理过程，关注国家治理诸事务的制度机制。
　　
　　这一国家制度化治理体系，落定了现代化国家治理体系制度化建构的四根支柱：国家领导权、现代立法权、民主协商权、法律主治权
　　众所周知，所谓治理，便是国家、社会与市场多元力量对相关事务进行共治的状态。治理，是与统治相对而言的概念。统治的状态，是一个统治者单方掌权、独自着力、独享成果的状态。只要是将国家定位在治理的平台上，就必须相应花大力气聚集资源，尽力建构共治的制度机制。在中国，这一共治的制度建制，便是人们所知道的协商民主机制。中国的协商民主机制，有一个现存的制度机构及其功能可以激活，这便是中国人民政治协商会议的共治机制。政协会议的构成成员，是各行各业的代表性人物。但政协发挥的激发共同治理积极性的效用，似乎还有很大的改进空间。
　　正是因为如此，在纪念中国人民政协成立65周年大会上讲话中，习近平强调：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。涉及人民利益的事情，要在人民内部商量好怎么办，不商量或者商量不够，要想把事情办成办好是很难的。我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家做主的过程。这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量。”多元共治的精神，在政协会议中体现出来，便是现代化国家治理体系建构的有力制度建制。
　　在中国特色社会主义国家治理体系中，无论是中国共产党的领导权，还是人民代表大会制度的国家立法权，抑或是人民政协会议中社会各方的广泛协商，关涉的都是政治组织、立法机构、协商机关的专门职能。这些机构，还需要一个共同的行为平台，才能有效整合国家治理力量，真正将国家治理安顿在现代化框架中。十八届四中全会通过的推进依法治国的决定，正好为之提供了一个整合现代化国家治理力量的共同平台。一方面，中国共产党率领人民制定宪法，率领人们遵守宪法，任何个人与组织都在宪法之下行为。依宪治国、依宪执政，成为一切权力作为的法治基本精神。“有法可依，有法必依，违法必究，执法必严”，确立起依法治国的法治权威。这就从根本上杜绝了政治的治国的人治性与随意性。另一方面，全国与各级人民代表大会以民主化、制度化、规范化、程序化的方式行使国家权力，提高立法质量，保证有效监督一府（政府）两院（检察院、法院），坐实人民主权，真正发挥依法治国的关键性引导作用，并以优质的法律供给，落实依法治国的民主立法条件，成为完全按照现代法治精神运作的国家权力机关。再一方面，中国人民政治协商会议以激发社会各个阶层、集团、组织的代表性成员治国理政的积极性为目的，在宪法和政协章程的支持下，强化多方协商，以法治精神引导全社会合力维护依法治国的现代治理局面，对多元共治的现代化国家治理制度的建构，发挥有效推动作用。
　　总而言之，现代化的国家治理体系，就是在“中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。这一国家制度化治理体系，落定了现代化国家治理体系制度化建构的四根支柱：国家领导权、现代立法权、民主协商权、法律主治权。这一制度化体系的建构与坐实，便是中国具备现代化国家治理体系的标志。任重道远，道路曲折，前途光明。
　　
　　（作者系中国人民大学教授，深圳特区报）