论我国政府公共服务市场化改革的困境及化解

　　论文关键词：政府；公共服务；市场化
　　论文摘要：公共服务市场化是当代各国政府职能转变和行政改革的必然趋势，它代表着一种全新的治理理念和形式。公共服务市场化是我国转变政府职能以及转变公共服务供给方式的必由之路。我国公共服务的市场化已初露端倪，但远远不能满足社会发展的需要，与发达国家的公共服务市场化水平相比存在着很大差距。本文着重阐述中国公共市场化改革过程中存在的问题，并提出适合中国国情的改革措施。
　　20世纪80年代以来，伴随着全球化、信息化、市场化，西方各国相继进入了以打破传统的公共服务垄断供给为特征的政府改革时代。纵观这场改革，公共服务市场化在有效改善各国公共服务质量的同时，也给世界产生了广泛、持续性的影响。我国在向市场经济转轨的过程中，在政府垄断的公共服务领域，仍然普遍存在着服务水平低、服务质量差等弊端。因此，分析和评价西方公共服务市场化方案，借鉴其经验，反思其教训，对于探索适合我国国情的，以市场为导向的公共服务改革无疑具有重要意义。
　　一、我国公共服务市场化发展现状
　　公共服务市场化是将原来由政府承担的一部分公共服务职能转移给私营组织和第三部门，即从公共服务完全由政府机构或国有企业提供转变为调动社会的力量由社会自治和半自治组织以及私营企业向公众提供公共服务。这些私营企业、非政府组织都成为了公共物品和服务的供给者，为提供相同的公共服务而展开竞争。政府则通过对社会力量的引导、组织、管理来实现公共服务的市场化，从而在不扩大政府规模、不增加政府开支的情况下改善公共服务，提高行政效率。
　　我国在公共服务市场化方面进行了积极的尝试，取得了一些初步成效。有以下几个方面：一是在公共基础设施建设和投融资体制方面，逐步放宽了外商以及国内民营企业直接投资基础项目的限制。二是实行政企分开，进行公司制改造，打破垄断，促进竞争。三是在教育、科技、文化、卫生和环境保护等领域部分地引入市场机制。四是进行行政审批制度改革，建立政府采购制度。五是在社区服务方面，采用政府购买的方式，委托第三部门提供服务。目前，在公用事业、城市基础设施建设、邮电通信、铁路电力等行业，政府独家垄断的局面正在被打破，在投资、经营、管理等各个环节，民间资本开始纷纷介入，公共服务市场化的趋势已经形成。但是，我国政府推行公共服务市场化的时间较短，涉及的领域也较为有限，在一些与人民生活息息相关的公共服务领域，仍然基本实行垄断经营，市场化份额比较小。在已经推行了市场化的领域，又产生了资源的私人垄断、国有资产流失、公共利益受到忽视等问题。总之，中国公共服务市场化的深度和广度还有待进一步扩展，市场化过程中的问题和障碍也亟待解决。
　　二、我国公共服务市场化中存在的问题
　　在以转变政府职能为核心的中国政府机构改革过程中，公共服务市场化是我国政府转变职能以及转变公共服务供给方式的必由之路。目前，我国一些地方已经开始了公共服务市场化的实践和探索，但还处于起步阶段，经验不足，问题不少，主要有以下几个方面的问题：
　　（一）政府公共责任缺失
　　由于市场机制的本质是追求利润最大化，利益是市场条件下每个主体决策的出发点。这样，在最高效率，最低成本的引导下，私营部门和非营利组织往往会忽略社会责任和公共利益，以追求自身的利益最大化。而市场化改革的对象是准公共物品的提供，准公共物品虽然没有完全的非排他性和非竞争性，但也不具备绝对的排他性和竞争性，其程度介于两者之间。私营企业按照提供私人物品的方式来提供准公共物品，显然有悖其公益性。并且，在传统社会中，不存在公共服务供给主体多元化，公共组织基本上就等同于政府，执行政府职能，具有高度的权威性，而公共组织的行为就是政府的行为，权责是统一的，在实施公共服务市场化后，政府的部分公共服务供给职能转移给了私营部门和第三部门，但政府仍然要对这些职能的实现承担责任，此时出现了权责分离的状况，容易导致政府推卸责任（许多地方政府就把公共服务市场化改革当作了推卸责任，甩包袱的手段，在权力未见缩小的前提下，责任却减少了，导致权责不对等，权大于责，于是出现了遇权相互争夺，遇责相互推诿的现象）。况且，在公共服务市场化后，公共部门主管不能深入到公共服务的具体操作环节，也使政府难以承担与以前相同的公共责任，而政府责任的缺失必然造成公共服务的不公正问题。因为，公共服务市场化坚持顾客导向，顾客的最大特点就是以不同的货币换取不同的产品和服务，也就是说顾客和公共服务供给主体之间是一种等价交换关系，这样顾客的付费能力将决定其获得服务的质量和数量。公共服务市场化的这种等价交换原则会导致付费能力低或者无付费能力者得到较低的服务，甚至得不到服务，形成公共服务的等级化局面。
　　（二）法律制度不健全
　　法治社会的建立，法治观念深入人心是实施公共服务市场化的必要条件。西方发达国家早已建立了民主监督制度，对公共权力的监控理论比较成熟，监控经验比较丰富，为推行公开、公正的公共服务市场化创造了条件。西方公共服务市场化是在进入了后工业社会后进行的市场化，整个社会民主法治程度较高，政府对通过市场化方式提供的公共服务能够进行有效管理。而我国正处于社会转型时期，审计制度、民主监督制度、招投标制度都不健全。我国的公共服务市场化实践在制度缺失的背景下很容易出现暗箱操作的现象。比如，个人在获得公共服务供给的垄断地位后，会任意提高价格，乱收费，这不但不会降低公共服务的成本，提高公共服务的质量，反而有可能使公共服务市场化成为新的权力寻租的渠道，为官员腐败创造条件。
　　（三）第三部门发展滞后
　　公共服务市场化要求政府将一些监管、服务职能转交给社会中介组织，即第三部门来实施。这就需要有成熟的第三部门。这些第三部门必须有较强的社会整合能力来承担政府剥离的公共服务，而这恰恰是我国所欠缺的。我国的第三部门虽然在20世纪
　　80、90年代获得了迅速发展，但总体来说，还存在不少问题：在宏观方面，第三部门发展所需要的法律制度、文化背景不健全；市场经济发育程度较低；社会自治传统与公民参与意识、权利意识较差。微观方面，第三部门严重依赖政府，官办性质浓厚，自主性较差；经费严重不足，部分无法正常开展活动；组织的管理能力、创新能力较差；条块分割严重，各类非营利组织，分头管理，自成系统，资源难以整合。我国第三部门的这些缺陷严重制约了它们介入公共服务的深度、广度和能力。如果政府迅速而全面地将大量公共服务的职能剥离出去，就可能找不到合适的承接主体。而没有合适的承接主体，就会导致某些社会需求难以满足。
　　（四）盲目借鉴西方经验
　　一些地方政府出于错误的政绩观，打着中央政府鼓励进行公共服务市场化的旗号，不顾当地实际情况，盲目地推进市场化改革，照搬照抄西方发达国家的市场化方式，反而降低了公共服务的质量，产生了很多弊端。不可否认，中国和西方各国都处于全球化、信息化时代，都面临着公共服务成本高、效率低、质量差等共同难题，因此，西方市场化改革的经验在一定限度内有很好的借鉴意义。但是，中西方毕竟处于不同的社会发展阶段。西方的公共服务市场化是在后工业社会进行的市场化，整个社会的民主、法制水平比较高，行政运行有序，国家对公共权力的监控健全、有力。而中国正处于计划向市场过渡与传统向现代转型的历史时期，民主、法制尚不健全，民主监督制度也不成熟。其次，中西方行政管理体制的改革目标各异。西方公共管理改革的对象是韦伯提出的理性化组织管理体制，而中国政府治道变革的目标是建立民主、法制政府，实际上就是建立韦伯式的官僚组织体制。西方改革的目标是将比较僵化、迟钝的传统官僚行政模式改造为灵活、高效、回应性强的新公共管理模式。而中国行政改革的目标则是将计划经济时代形成的高度集权、个人专断的人治政府改造为廉洁、规范的法治政府。最后，中西方公共服务市场化的起点也不同，我国的起点较低。正是由于上述三个方面的差异，所以我们在推进市场化改革的过程中不可盲目照搬西方的经验，而要立足国情，有步骤，有计划，因地制宜地推进。然而，现在许多地方政府都在追时髦，赶潮流，一哄而上地复制西方的经验，从而导致官员腐败和资源的私人占有，国有资产的流失，公共利益的忽视，甚至社会稳定由于市场化的推进而受到威胁（一些提供公共服务的国有企业在实行股份制改造或被私人收购后，出现大量裁员，引起社会不稳定）。
　　三、完善我国公共服务市场化的政策建议
　　公共服务市场化是当今世界各国政府改革的主要趋势，因此，即使困难重重，我们也要以勇于挑战、开拓创新的态度来推进公共服务市场化，以提高我国政府的国际竞争力。以下是我对推进市场化改革的几点建议：
　　（一）强化公共服务市场化的政府责任
　　公共服务市场化后，并不等于政府对公共服务供给的职责彻底消失。这是因为：首先，私营部门潜在的掠夺性往往导致市场的无序竞争，需要由政府来建立行业管制机构，制定管制制度，以保证市场竞争的有序进行。在公共服务市场化中，管制是永存的，政府的角色并不会消失，只是活动范围在减少。其次，政府一开始并没有建立竞争的框架，这使得以后引入竞争相当困难，需要政府持续地介入。最后，公共服务即使市场化了，仍然具有重要的政治意义，公共服务是服务于每一个公民的，价格的制定和服务的提供不单纯是一个经济问题，更是一个政治问题，政府要避免公共服务的等级化局面出现。可见，强化公共责任对于公共服务市场化的有效运作至关重要。具体地说，政府在公共服务市场化中应扮演以下几种角色：制度供给者、决策者、协调者、监控者。提供公共服务是政府的主要职责，虽然政府可以把具体的服务事项以承包或其他方式移交给民间机构去办，但政府移交的是具体服务事项的经营权和部分管理权，而不是所有权和带根本性的公共服务责任。由于委托授权使双方的关系变成委托代理关系，这就产生了委托代理问题。即委托人的目标与代理人的目标并不总是一致。因此，政府作为委托人必须对其代理人（私营部门或第三部门）进行监督控制，促使承包方以最小的成本实现约定目标，降低风险，并且鼓励其创新和提高效率。以上是政府在公共服务市场化中应该承担的责任和扮演的角色。然而，这是一种应然的状态。政府在现实的公共服务市场化过程中，并没有扮演好这四种角色，从而造成政府责任的缺失。
　　（二）完善公共服务市场化的法律法规
　　公共服务市场化需要政府建立一个良好的法律和制度环境。法律和制度的健全和完善实际上是解决公共服务市场化过程中的规范性和规则性问题。首先，要完善目前的法律体系，防止私营部门弄虚作假和公私勾结。其次，政府要通过立法，为公共服务市场化创造公平的发展环境。只有在一个产权清晰、个人利益得到法律法规有效保障的市场环境中，私营部门才有动力涉足公共服务领域，减轻政府负担。再次，要进一步推进政府审批制度改革。
　　（三）促进第三部门发展
　　在现代开放社会中，各类非营利组织在社会公共事务中有着政府不可替代的重要作用，是社会治理结构中的重要力量。我国改革开放走到今天，公民社会即第三部门同政府、企业共同构成了现代社会治理的三大支柱。我国的第三部门，即非政府组织，其主要价值取向就在于重新审视和调整政府组织与市场和社会、政府组织内部层级间的各种关系，改变政府作为社会唯一权力中心的格局，通过授权和分权，将非政府组织、非营利组织和公民自治组织等多中心的组织制度安排，引入到公共服务和公共物品的提供与生产之中，使它们与政府组织共同承担起社会公共事务管理的责任。正如上面第三部分第3点所说，我国的第三部门存在着诸多的缺陷和不足。因此，要不断完善第三部门，首先要对第三部门进行重新定位，它不应成为接受政府机关离退休人员的场所，而应该是承接政府部门社会职能的组织，它的发展不是在与政府争权，而是在帮助政府治理社会，它是政府之外最活跃的公共部门。其次，要不断完善第三部门的相关法律法规，为其在注册登记、筹措资金、开展活动等方面提供帮助，为第三部门的发展创造一个宽松的政策环境。第
　　三、推动事业单位改革，突出其公益服务性质。第
　　四、要理顺第三部门与政府部门的关系。政府与第三部门是合作关系，而不是领导与被领导关系。只要第三部门的作用得到充分的发挥，公共服务市场化就有了更广阔的承载主体。〔1〕
　　（四）选择符合国情的公共服务市场化范围和方式
　　公共服务市场化虽然是世界各国公共管理改革的普遍趋势，但由于国情不同，价值偏好不同，公共服务市场化的具体形式在不同国家有不同特点。英国、新西兰等国家在传统上由政府提供公共服务，且合同主义盛行，因此，这些国家主要采取民营化、合同承包、内部市场等方法。在美国，由于很少存在国有企业，政府一般不直接提供公共服务，所选择的市场化方式不同于英国等欧洲国家，主要是放松管制、用者付费、产权交易等。〔2〕一方面，我们看到公共服务市场化可以缓解政府财政压力，提高公共服务的效率和质量；但另一方面，我们也必须认识到中国和西方国家处在不同的社会发展阶段，历史文化背景也不相同，因此在确定公共服务市场化的范围时，要以审慎的态度作出选择。中国作为发展中国家，在推进公共服务市场化时，不可能完全依葫芦画瓢，照搬照抄，而应该根据具体国情和不同公共物品的性质来确定。对于那些盈利性不高或预期收益较高但风险较大的公共产品，如基础研究、高新技术研究、高等教育等，政府可以通过各种形式的经济资助支持私人企业或第三部门提供。对于那些外部性显著的公共物品，如自来水供应、电话、供电、航海灯塔等，政府可以通过经营许可制度授权私人企业生产经营。对于那些初始投资较大的基础设施类公共物品，如桥梁、高速公路、港口、机场等，政府可以通过参股的方式向私人企业提供资本或分散私人投资风险，与私人企业共同承办。而对于垃圾处理、道路维护，路灯等公共物品，政府可以通过合同承包的方式，让私营企业负责生产。正如上面第三部分所说，我国在进行公共服务市场化时，要针对我国特定的发展阶段，行政改革的目标以及市场化改革的起点低等因素采取相应的措施，否则盲目照搬西方国家的操作方式，难免陷入淮橘成枳的尴尬境地。
　　参考文献：〔2〕陈振明。竞争型政府〔M〕。北京：中国人民大学出版社，2006。3542。
　　〔3〕安东尼吉登斯。第三条道路及其批评〔M〕。北京：中共中央党校出版社，2002。83。〔5〕胡象明，鲁萍。治理视野下的政府公共服务市场化〔J〕。北京行政学院学报，2002，
　　（5）。
　　〔6〕孔凡河，蒋云根。我国公共服务市场化的多维困境及其路径选择〔J〕。学习与探索，2006，
　　（5）
　　〔7〕李继宏。我国的公共服务市场化：问题与对策〔J〕。前沿，2006，
　　（7）。