刘守英：以土地谋发展模式的风险与改革

　　权利二元、政府垄断、非市场配置和管经合一的土地管理体制，为地方政府经营土地财政创造了条件，但也带来了日益增加的经济与社会风险。未来中国要实现可持续发展，必须改革以地谋发展模式，包括推动以产权为基础的市场配置方式改革，完成土地财政转型，完善与现代社会相适应的财产税制度，建立公平、共享的增值收益分配制度，建立服务现代社会管理的统一登记制度等五个方面。
　　土地在中国上一轮经济发展中扮演了独特且举足轻重的角色。这一时期土地制度不仅是实现经济高增长的秘密之一，同时也为中国经济的可持续发展埋下了巨大隐患。权利二元、政府垄断、非市场配置和管经合一的土地管理体制，为地方政府经营土地财政创造了条件，但也带来了日益增加的经济与社会风险。未来中国要实现可持续发展，必须改革以地谋发展模式，包括推动以产权为基础的市场配置方式改革，完成土地财政转型，完善与现代社会相适应的财产税制度，建立公平、共享的增值收益分配制度，建立服务现代社会管理的统一登记制度等五个方面。
　　改革开放30多年来，中国经济保持了强劲的高增长。经济增长率每年保持在10以上，城市化率到2010年已超过50。目前中国已成为世界第二大经济体，第一大出口国。以汇率法衡量的人均收入水平已迈入中上等收入国家行列。与其他经济体高速工业化城市化阶段的特征相比，土地在中国上一轮经济发展中扮演的角色非常独特、举足轻重。这一时期实行的独特的土地制度，是实现经济高增长的秘密之一，同时也为中国经济的可持续发展埋下巨大隐患。深化土地制度改革，是保持经济平稳增长、化解危机的钥匙。
　　以地谋发展模式的特征与问题
　　（一）土地是中国经济增长的发动机
　　过去30多年，国民经济格局所发生的每一次重大变化，土地制度变革的作用彰显，在其中扮演了重要角色。
　　第一，20世纪70年代末至80年代中期。以包产到户为特征的农地制度改革，30年前在贫困地区发轫，由农民和基层主动创造、地方及中央政府倡导改革的领导人予以支持，短短几年时间在全国普遍化。包产到户改革，在保持集体所有权前提下，由农户替代生产队成为农业生产和收入分配的基本单位；形成“上缴国家的，留够集体的，剩余是自己的”合约结构，让农民获得剩余索取权。这一制度变革彻底改变了传统集体所有制激励低下、分配上的平均主义对农民积极性的挫伤，带来农业生产超常规增长和农民收入的大幅提高，带来农民命运的改变和农村经济社会结构的根本变化。农地制度改革拉开中国改革的序幕，开启了中国经济增长的闸门，也引发中国经济、社会和政治结构的深刻变革。
　　第二，20世纪80年代中期至90年代末期。面对包产到户制度效应减弱和大量剩余劳动力从农业中释放出来的局面，中央政策鼓励农民利用集体土地创办乡镇企业。1985年至1997年，集体建设用地每年使用量超过同期国有建设用地使用量。农民集体土地主动进入非农用地市场，创造了乡镇企业异军突起的奇迹，使中国的工业化进程进入快速道。农村工业化成为这一时期国民经济成长的主要力量，根本改变了国民经济以国营经济为主、工业化以国家工业化为主导的发展格局。
　　第三，20世纪90年代末至今。1998年以来，中国经济的高增长，靠高速的工业化和快速的城市化两个引擎拉动，土地成为这两个引擎的杠杆。地方政府通过低价征用农民土地，以创办园区、通过土地的协议出让（即以成本甚至零地价）推进了高速的工业化；利用对土地一级市场的垄断和经营性用地的市场化出让，依靠土地出让收入和土地抵押融资推动了快速的城市化。同时，随着出口导向战略的实施，中国经济全面融入全球一体化体系。沿海发达地区（尤其珠三角和长三角）成为中国经济高速成长的主角。这些地区大量集体建设用地进入市场，支持了中国作为世界制造工厂的形成。1998年《土地管理法》颁布，在国家对土地用途管制和严格保护耕地政策下，珠三角和长三角能形成世界工厂，正是得益于将近一半的集体存量建设用地进入市场。
　　（二）“以地谋发展”模式的形成
　　土地是如何嵌入经济增长格局的呢？在从宏观现象研究推动中国经济高增长的因素时，广为接受的有两条：一是依靠高投资和高出口，二是依托政府主导下的地区竞争。
　　第一个特征具有发展阶段的普遍性。按照美国经济学家迈克尔波特（MichaelPorter）的研究，后发展国家经济发展可以分成四个阶段，即生产要素驱动、投资驱动、创新驱动和财富驱动。在生产要素驱动阶段，土地、矿产、水等自然资源、环境和低技能廉价劳动力是推动经济发展的主要力量。在投资驱动阶段，是以资本投资作为经济发展的主要推动力，显著特点是消耗大量自然资源、环境污染加剧，进而使资源环境的约束增强、劳动和要素成本上升。改革开放后，中国通过生产要素的驱动起步。到20世纪90年代，进入高储蓄率、高投资率下的投资驱动阶段。在这两个阶段，经济高增长主要依靠高投资和高出口拉动，资源的高消耗是重要支撑，要素的多投入是基本保障。在资源消耗中，除了矿产、能源等，土地也是被过度消耗的资源。在要素投入中，由于有巨量农村剩余劳动力作为蓄水池，劳动力的低成本供应成为一大优势；土地作为另一个重要的投入要素，尽管是稀缺的，但为了服务于投入为主的经济增长方式，不得不采取宽供应。
　　第二个特征在东亚经济体、尤其中国表现最为显著。西方学者在解释中国“经济高增长之谜”时，有一种被广为接受的地方政府“公司人”假说，即地方政府官员把一个地方当作公司来经营，实现当地经济利益最大化，个人也因创造的业绩得到提升。与其他实现起飞的经济体比较，中国地方政府的有为确实是推动经济发展的重要因素。但是，由于其行为边界难以界定，对经济活动的直接介入和对重要资源的控制，容易导致资源配置扭曲。土地是地方政府可以支配的资源，以地招商引资便成为主要手段；而土地在商品化后又是具有极高收入预期的生产要素，对其多征、多占、多卖势在必然。中国上一轮发展消耗了比其他经济体同阶段更多的土地，与政府主导经济发展有关。
　　事实上，从结构特征来看中国经济高增长的表现，其轮廓可能更为清晰。过去30多年时间，由于中国土地、劳动力从低生产率的部门向高生产率的部门配置，结构效应在推动中国经济增长中的作用十分显著。高速的工业化和快速的城市化是两大引擎。
　　20世纪90年代中期以后，中国对外开放程度加深，出口导向工业化实施。为了吸引外资，使廉价劳动力转化为现实优势，地方政府利用独特的土地制度安排，以低价土地招商引资，以政府财力补贴工业用地的成本，降低工业企业的生产成本；通过创办园区，以成片土地滚动开发，提供优良政策环境，满足企业用地需求。这套供地方式使中国的工业化避开了土地稀缺性可能导致的土地高价和土地价格不断上涨，得以在短短的十多年时间，成为世界制造工厂，成为全球分工体系的重要组成部分。
　　进入新世纪以后，中国城市化进程大大加快。面对城市建设的巨额资本需求，土地资本化起了非常重要的作用。2000年以后，中国土地使用制度改革进一步深化，尤其是2002年以后对经营性用地实行“招拍挂”制度，加快实现土地从资源、资产到资本形态的转换，将土地的功能从传统的生产和生活功能，拓展到资本功能，带来巨大的乘数效应。一方面，土地的资本化，使地方政府财政能够获取土地增值的最大化收益，并以最大化的土地出让收入保证城市建设资金，以商住用地出让价格最大化来实现城市政府资金的平衡。另一方面，通过建立政府融资平台，以政府财政信用为担保，以土地为主要抵押品，换取银行资金，加大对城市基础设施建设融资。土地制度改革所释放的土地红利，为经济建设提供了巨额土地增值收益，促进了城镇化的快速发展。
　　土地在扮演举足轻重角色的同时，它也成为中国传统增长模式的重要组成部分，土地的宽供应和高耗费保证了高投资；压低地价的低成本供地保障了高出口；以低价土地的招商引资推进了高速工业化；土地出让收入和土地抵押融资助推了快速城镇化。由此形成独特的“以地谋发展”模式。
　　（三）支撑以地谋发展的制度支柱
　　中国能在一个土地资源极其稀缺的禀赋条件下，支撑起资本不足阶段高速的工业化和城市化，核心在于建立起了一套独特的土地产权制度和管理制度。
　　这套独特的土地制度的特征，我们将它概括为：权利二元、政府垄断、非市场配置和管经合一。权利二元表现为：农村土地属于农民集体所有，农民集体拥有农地农用时的土地使用权、收益权和转让权，在农地转为非农用时，农民的土地权利在获得原用途的倍数补偿后即告丧失。城市土地属于国有，地方政府享有建设用地的处置权、出让权和收益权。政府垄断表现为：地方政府成为农地转为建设用地的唯一合法管道，一手从农民手中征地，另一手将转到自己名下的建设用地独家出让。非市场配置主要表现为：耕地占用实行审批制度，地方建设用地实行指标控制，建设用地的划拨和协议出让仍占相当比重，政府深深介入和控制经营性用地的出让和定价。管经合一是指地方政府既是土地的管理者，又是土地的经营者。在这套土地权利结构中，强制、低价的征地制度和政府垄断下的国有土地有偿使用制度是两项最核心的制度安排。
　　1。强制、低价的征地制度
　　按照《土地管理法》的规定，中国现行征地制度包括以下几个要点：第一，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。第二，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第三，征收的农用地，按照被征收土地的原用途给予补偿，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。在这一制度规定下，征地成为农地非农化的唯一管道，国有土地成为非农建设的唯一合法用地。随着工业化城镇化进程，农民在得到按土地原用途的倍数补偿后，失去土地所有权和丧失土地发展权。
　　由于地方政府被赋予强制、低价征地权，上一轮的经济发展靠征地推动也就不难理解。19962010年，全国建设用地面积从43771万亩增加到51181万亩，增加了7410万亩，增幅为16。9，年均增加529。3万亩。尤其是2006年以来，中国建设用地规模增长更为迅猛，2010年全国土地供应总量达645万亩，比2006年增长83。8，期间每年新增建设用地量平均在714万亩以上，到2010年，全国新增建设用地面积高达1068万亩。
　　随着城市的扩张，城市圈不断外移，农村土地被纳入城市版图，也就意味着，在土地非农化过程中，农村集体所有土地被政府征用转性为城市国有土地。事实上，2000年以来，城市建设所占用的土地，便主要靠征用获得。19992008年，新增城市建设用地18632。86平方公里，平均每年新增1863。3平方公里。同一时期，征用农民土地13925。49平方公里，年均1392。5平方公里，征地占新增建设用地面积的74。74。
　　2。政府垄断下的国有土地有偿出让制度
　　在现行土地法律制度下，在土地转变用途过程中，地方政府成为农地转变为市地的唯一仲裁者，拥有从农村获得土地转换给城市土地使用者的排他性权力。伴随土地转变用途，政府替代农民集体成为土地的所有者和城市土地的经营者。1999年以来，中国不断加大土地有偿使用制度改革，减少划拨用地比重，增加有偿使用比重。尤其是2002年5月国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第11号令，规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，以及2004年国务院发布28号文规定工业用地必须实行招拍挂以后，土地招拍挂出让比重逐年上升。20012010年，招拍挂出让面积占出让土地面积比重从7。3提高到88。3。土地出让收入也大幅攀升。2001年至2010年，全国国有土地出让收入从1296亿元增加到28198亿元，增长了21。8倍。从2007年过万亿以来，土地出让收入一直处于高速增长阶段（见图1）。
　　近几年来，各大城市的土地出让收入增长更为迅猛。20072010年，土地出让收入排前10位的城市，土地出让收入总额分别达到3843亿元、2158亿元、6191亿元和7034亿元，
　　年均增长22。3。
　　政府对土地一级市场的垄断，使其成为建设用地的唯一出让者和城市化进程中土地级差收益的排他性获得者。1994年分税制改革以后，地方政府“吃饭靠财政、建设靠土地”的格局基本形成并不断强化。19992009年，国有土地出让收入成交价款与地方财政收入之比从0。092：1提高到0。437：1，国有土地出让成交价款与地方预算外收入之比从0。163：1提高到1。942：1（表1）。土地出让收入在地方发展中的作用越来越显著。2008年金融危机以来，地方政府对土地财政的依赖不仅没有减轻，反而进一步强化，尤其城市政府对土地财政的依赖更强。
　　以地谋发展模式的经济风险
　　这种以地谋发展的模式也日益显露出其弊端。这些弊端在经济上主要表现为，地方政府的经济增长过于依赖土地；地方政府收入过于依赖土地出让收入和与城市扩张相关的建筑业、房地产业税收；城市建设过于依赖土地出让和土地抵押融资。这种高度依赖土地的增长方式，形成地方政府债务风险、中央银行金融风险，也放大了宏观经济波动。地方政府依托对土地的控制支撑着传统外延增长模式，它自身的运转和当地发展也变得越来越离不开土地，这套卖地机制就像鸦片，地方政府只要一吸上，就离不开身。
　　（一）导致地方政府债务风险
　　1997年以来，中国地方政府性债务规模逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48。20和61。92。2010年的债务余额比上年增长18。86。有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100，分别占两级政府总数的19。9和3。56。国家审计署公布的债务余额为10。7万亿元债务余额，约占2010年GDP的26。9。再加上名义指标表示的公共部门债务（约相当于GDP的20）和政策性金融机构发行的金融债券等（约相当于GDP的6），中国总体的公共部门债务率应在5055。
　　地方债务的局部情况更不容乐观，不均衡、不可持续的问题十分突出。2010年底，东部11个省（直辖市）和5个计划单列市政府性债务余额53208。39亿元，占全国总地方债务比49。65；中部8个省政府性债务余额为24716。35亿元，占23。06；西部12个省（自治区、直辖市）政府性债务余额29250。17亿元，占27。29。2010年底，中国东部地区加计划单列市、中部地区和西部地区，负债率分别是19。2、24。2和36。4。正如政府贷款主要靠土地一样，抵押土地已成为政府偿债的最重要来源，地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。据审计署调查，2010年底除54个县级政府之外，全部省级和市级政府以及绝大多数县级政府均有政府负债，且承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务为25473。51亿元，占地方政府负有偿还责任的债务额的比重为37。96。一旦各地土地出让收入下降，地方政府的偿债能力就会快速枯竭。