秦前红：当代中国法治发展所面临的社会挑战

　　中国改革开放以来的几十年，是经济建设取得巨大成就的几十年，也是法治建设取得长足进步的几十年。法律作为构建社会秩序的最高权威，毫无疑问是国家长治久安、人民富足安康的根本保证。所谓法治，一言以蔽之就是以法律作为解决社会矛盾的最终依归，任何个人、组织都不能凌驾于法律之上，都不能获取超越法律的权力和利益。政府也是社会组织的一种，自然也应该臣服于法律，服从于法治原则。要充分理解法治建设在当代的具体含义以及所面临的挑战，其实还需要先从大历史的角度来深入理解法治原则、法治精神的由来。
　　很多人会混淆法治与法制，但是这两个概念却有根本的区别。法制的核心理念在于，将法律当做一种社会控制的工具而已，政府是当然超脱于法律的制约之外的，这是专制时代的观念，显然是不能符合于当代政治文明的要求的，是不能符合大多数人民群众的利益的；
　　法治则不同，在英文中是ruleoflaw，就是以法律本身作为统治者，而不是统治者就是法律，这里面的奥妙就是，统治者本身不能随意地践踏法律，而是必须受到法律的约束，政府的权力是有限制的，不是任意的、没有底线的权力，而是不被滥用的、随时接受社会监督的权力。用一句形象的话来说，就是要将权力囚在笼子里。这样的法治原则是近现代的理念，是人的尊严得到提升，社会正义和公平的价值得到彰显的时代的理念。
　　为什么政府必须受到法律的限制？
　　因为第一，政府是社会上拥有最强大权力和最丰富资源的一种组织，处在这样一种地位导致政府最有可能滥用权力并且制造社会不公，一旦政府违法，后果往往最严重，所以为了社会的和谐和稳定，为了社会正义和公平，政府必须守法；
　　第二，政府的行为是社会大众的指标，如果期望人民都能够遵纪守法，政府必须首先作出表率，而不能知法犯法，自己去破坏自己制定的法律，这无异于拿巴掌打自己的脸，是荒谬、可笑、让人鄙视的行为。政府违法就好比做出了承诺然后又自食其言，将使得整个社会都缺乏诚信，人人都觉得违法会带来好处，而守法反而会损害自己的利益，那么长此以往，社会就变得更加的没有秩序，社会矛盾也更加激烈；
　　第三，政府守法是获得民心、缓和官民紧张关系的良药。为什么这几年有那么多的群体性事件，为什么政府机关的干部感觉到工作越来越有压力，为什么老百姓都显得那么有情绪，主要还是因为政府没有真正能够做到执法为民、廉洁公正。政府与老百姓就好像比赛的双方球员，当缺乏一个有权威的裁判的时候，比赛往往会失控。法治就是这个缺位的裁判，没有了法治，政府和老百姓的关系只会越来越差，政府的工作只会越来越难以开展，老百姓的怨气也会越来越重。
　　从法制到法治的过程，是一个国家摆脱愚昧、野蛮、落后、专制，走向科学、文明、先进、民主的过程，这是历史的必然趋势，从全世界的范围来看，这种趋势是不可逆转的，而且中国在这一过程中没有领先，而是落后于其他国家。
　　我们必须认识到，在当今中国，尤其是最近这一两年的社会情势下，法治发展面临了不少的严峻挑战，如果不能正视这些问题，不能很好的应对这些挑战，那么中国的法治前途是很危险的。
　　第一，法律的权威没有充分树立起来，反而因为我们认知和行为的错误，进一步的破坏了法律应有的权威，导致社会秩序越发的不稳固。以法律作为解决社会纠纷的终极仲裁者，其好处本来在于这是一种明确的、清晰的、严肃的、公开的解决方式，但是一旦法律的解决方式不被社会作为最终的解决，社会的是非判断不以法治作为底线标准，那么法治的权威就会大打折扣。很多时候法院的裁判不能得到有效执行，或者败诉的一方通过上访或者“找领导去闹”甚至更激烈更极端的方式去纠缠而获得实惠，这些对于法治权威的伤害非常大，搞得全社会都在看法律的笑话，都在怀疑法院的能力。出现这种情况有客观的原因，既有中国传统文化中的“青天情结”在作祟，也有司法程序不够公正、不够透明，存在司法腐败的情况，更有党政机关不当地干预司法过程的情况存在。无论如何，这种在法律程序之后和之外再寻求纠纷解决的办法既浪费了法律资源，也伤害了法律的权威，对于中国法治发展的负面影响非常大。本来按照法律的规定和程序去解决问题是最有效率、最清楚明白的，对于社会的示范意义也最好，然后现在法律成了大家的笑话，最后伤害的也是每个人，因为大家都不敢相信法律，不敢期待法律会维护每个人的权益，政府也难以指望法律会得到大家的遵守，这就是恶性循环了。
　　第二，当今中国的社会矛盾非常尖锐，政府与老百姓之间处于互不信任、互相拆台的状态，有的地方官民之间几乎势同水火，这样的形势对于推进法治发展造成了巨大的障碍。比较严重的情形有，政府机关为了维稳的需要，通过花钱收买的方式让矛盾的当事人停止上访，这种息事宁人的做法看起来好像把事情摆平了，其实一方面降低了政府的信誉，一方面也传递给社会这样的信号，那就是鼓励大家做刁民，只要你舍得脸面，敢于和政府扯皮，那么就可以得到利益，有时甚至是不正当的利益。法治的严肃性在这里被破坏得干干净净，台面上大家还堂而皇之的尊重法律，台面下其实大家都知道法律不管用了。比较轻的情形可以是，政府本意要完善工作流程，提升服务质量，然后老百姓却不领情，认为政府工作人员在有意刁难，故意设置服务门槛，这样的例子很多，尤其在设有窗口式服务的部门常常会遇到这种情况。这种官民之间缺乏信任的状态是这些年慢慢积累下来的，冰冻三尺非一日之寒，但是如果不能采取有力措施慢慢扭转局面的话，那么双方的不信任只会愈演愈烈，结果就是政府有心推进服务型政府的建设，有意加强法治和自身的监督，反而不能被社会认同和配合，那么最终导致我们所有人对于法治的信心逐渐减少，又回到人治的老路上来，那就是整个民族的悲剧。
　　第三，政府常常有一种倾向，或者说一种观点，就是认为西方国家的法治模式在程序上过于拖沓，而中国特色的行政模式更有效率。以金融危机为例，中国政府应对危机的速度比较快，如四万亿的经济刺激方案很快就出台，或美国政府为了救市却必须与华尔街反复的讨价还价。因此有人认为，法治原则不利于应对社会危机，而某种程度的集权和人治有助于应对突发局面，还有所谓的“中国模式”这种提法。然而我们必须看到，中国应对危机的所谓高效率是以牺牲程序正义为代价的，虽然政策出台的速度快，但是不代表政策本身制定得科学、严谨、符合各方利益，不代表执行的时候就没有阻力。我们往往只看到集权的优势，而忽略了集权的弊端，而这些弊端则是法治可以避免的。法治可以保证一个民主、公开的、兼顾各方利益的、审慎的法律法规和政策的出台，这个过程虽然需要消耗时间，但是换来的是执行过程的顺畅。法治当然有其劣势，但是现在中国的问题在于，我们过度的放大了这种劣势，而没有重视其优势。金融危机现在逐渐在退去，中国是否能够真正从中吸取到经验教训还是有疑问的，至少我们并没有更坚定的树立法治的理念，反而是怀疑法治的作用，这是一种短视的表现，是一种缺乏论证、想当然的错误观点。当代中国社会进入了一个社会矛盾多发期，因此政府和干部会常常陷入法治与人治、严格的法律程序与简单易行的法律外程序之间的艰难抉择，但是我们必须注意到，抛开法治原则和法律程序，即便可以收到短期的效果和暂时的稳定，却会埋下长远的祸根，是得不偿失的。
　　第四，当今的中国社会是一个利益格局更加多元的社会，这对于政府也提出更高的要求，在这种情况下我们对于法治的理解也必须进一步地提升。政府可能不再是履行社会管控职能的唯一机构，大量的社会中间机构、行业协会、社区自治机关需要发挥更大的作用。计划经济时代，利益格局比较简单，因此通过政府或者单位的统一协调和指挥，就能够解决社会矛盾，而当代中国的情况变得复杂化、精细化、微妙化，政府不能简单粗暴的运用公权力来推进政策和解决社会矛盾。那么，当众多的社会实际管理者，如行业协会、中介机构、社会自治机关参与到社会治理中来的时候，要划定彼此的职权界限，厘清各自扮演的角色，就需要遵行法治原则，才能使政府、社会、以及各方利益团体之间能够协调互动。
　　第五，由于许多改革策略性选择的不当，更由于教育、医疗、住房等方面的改革政府角色的错位，广大人民的利益的帕雷托改进无从建立，与之相反的是社会的贫富悬殊越来越大。这些造成了老百姓对未来社会生活的预期越来越不乐观，幸福的感知度越来越低，因此也使得人们对改革法治的认同度越来越低，改革的正当性、合法性不再被人民无保留地支持。法治是确保人民获得并改善公共福祉的重要方式，但如果人民不能尊严和体面地生活时，就很难使人民尊重并维护以法治为表征的现有社会秩序。
　　第六，“政令不出中南海”，“上有政策下有对策”等突显了当下中国中央与地方的紧张关系。其中也透视了解决法治统一的制度设计的失灵。大国地方的博弈呼唤更有效率、更为公平的法治整合方略。
　　以上是对于当下中国的法治建设所面临社会挑战进行了一个简单的分析，其中更多的是从社会客观形势的角度去审视我们所面临的问题，尤其是政府所面临的压力、困难，这些困惑想必是各位在工作中都会遇到的。我认为这里的关键是，必须要抱持着一种法治的信念，将现有的法律法规落实到位，其中让政府自身更要成为法治的忠实拥护者和践行者，以此来影响和引导整个社会。
　　谢谢大家！