沈岿：“开门立法”演进之我见

　　担任教职十余年以来，大大小小的政府立法座谈会、论证会、听证会，经历了许多。上世纪90年代末期初涉此项活动时，能感到听取专家和公众意见，是政府立法中早已广为采取的方法，实际已形成“制度惯例”。
　　只是，“制度惯例”有其缺陷。第一，既然是惯例而非法定义务，那么，听与不听，皆可取决于决策者；第二，囿于当时的观念和传媒技术，意见更多是在“关了门”的圆桌或长桌会议上提出的，公众知之甚少；第三，“听”了意见后，取与不取，也是由决策者断之，无需明示理由。
　　2000年，立法法首次以法律规定，明确政府在制定行政法规、规章时，当以座谈会、论证会、听证会等形式，“广泛听取有关机关、组织和公民的意见”。2001年，国务院同时出台了《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，对听取意见进行了更为详细的规定：政府立法在起草、审查阶段；涉及重大、疑难问题的；直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，要以一定形式征求意见。并要求起草者送审政府立法时，提交送审说明和其他相关材料，包括对征求和处理意见情况的说明。
　　由此，惯例转为明文，听取意见的法定义务形成。自那以后，政府立法听取意见的事例，也越来越多地为公众所知晓。不过，征求和处理意见情况的说明，仍然只是作为内部送审的程序义务，并未要求对外公开。
　　2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》（简称《纲要》）的颁布，又推动“开门立法”的进一步改革，寻求在三方面突破：
　　一是扩大“开门立法”范围，上至法律的起草，下至规范性文件的起草，一并纳入。涉及部门管理的许多法律，在最初起草阶段，往往由国务院相关部门牵头，故而，在法律起草阶段即引入公众参与，可期盼藉此给“部门立法”的偏向以一定矫正。此外，政府制定的大量规范性文件，实际上也对个人或组织的权利义务产生这样或那样的影响，将其纳入“开门立法”极其必要。二是更加注重专家意见，要求建立健全专家咨询论证制度。三是建立对听取和采纳意见情况的说明制度。将其理解为向社会公开的说明制度，更符合本义。
　　2009年12月，我和其他四位同事，向全国人大常委会提出审查《城市房屋拆迁管理条例》的建议。2009年12月16日、2010年1月20日，我们先后两次受邀参加了国务院法制办召开的关于制定新条例的专家座谈会。2010年1月29至2月12日，国务院法制办将《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》公开征求民意。据我了解，国务院法制办还进行了地方调研，征求了部分地方政府、被拆迁户代表、开发商代表的意见，并且听取了全国人大常委会法工委、最高人民法院、国务院有关部委等国家机关的意见。这是一次典型的“开门立法”实践，在细节上实现了法律和《纲要》的基本要求。较之以往，征集意见的过程和情况，借助传媒的力量，实现了全面公开，保证了公众的知情权。
　　然而，迄今为止，通过反省参与立法之经历，我仍有三点遗憾。其一，有关“开门立法”的规定与实践，皆有偏于听取专家意见、机关意见的倾向。其二，“开门立法”过程，很难见到各方利益诉求之间、利益相关者与专家之间的意见交流和交锋，各方都缺乏通过交锋引发对自己意见偏颇之处的反思。其三，采纳和不采纳意见的情况以及理由说明，尚未充分展示出来。这无益于公众把握立法意图，也会在一定程度上有损立法的说服力，从而妨碍立法的有效实施。
　　相信，在制度渐趋完善的过程中，对“保障有效参与、适当兼顾效率”原则的认识会有新的变化，以上遗憾终将改变。