莫于川：参与式行政模式的法治价值

　　中共十七大报告明确提出，应当扩大人民民主，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。如何从法律角度保障公众充分了解和参与行政事务的管理和决策过程，既是建设法治政府的必然要求，也是社会主义制度的题中之义。
　　传统的行政法理念认为，政府是社会的“家长”，理想或标准的行政管理活动要素和机制是“五个单一”：单一主体（行政机关）、单一功能（通过管制实现秩序目标）、单方意志（命令服从）、单一行为（仅靠命令、许可、处罚、强制等刚性、强制性的行政行为）、单一依据（国会制定的法律，即古典的“依法行政”理念）。
　　在传统的行政管理过程中，相对人只是作为单纯的行政管理对象，扮演完全被动的角色，没有积极参与管理过程的任何权利和权力可言，行政主体在行政管理过程中也主要仰赖行政命令、行政征收、行政检查、行政许可、行政处罚、行政强制等刚性的管理方式方法，基本上没有能够充分体现民主权利和民主权力的行政管理制度安排。
　　随着现代经济、政治、科技和社会发展，随着公民管理素质提升、闲暇时间增多、现代科技进步和参与意识增强，公民参与行政成为新的制度价值追求和民主判断标准，逐渐显现出行政法制民主化发展趋向，对各国和全球的经济、政治、文化与社会生活的发展不断产生重大影响。
　　所谓参与式行政，是指行政机关在行使国家权力，从事国家事务和社会公共事务管理的过程中，广泛吸收公众参与行政决策、行政计划、行政立法、行政执行、行政裁决、行政指导、行政契约、行政服务、行政给付等行政过程，充分尊重公众的自主性、自立性和创造性，承认公众在行政管理过程中的主体性，明确公众参与行政的权利和行政机关的责任和义务，共同创造互动、协调、协商、对话、合作的新型行政法律制度，形成政民合作、政企合作、政社合作的机制。其核心是促进行政的民主化、理性化、科学化和规范化，提升行政活动的公开、公平、公正和效率。
　　当前中国正处于社会发展的转型时期，市场经济和民主政治的发展增强了公民的自主意识和行政效能感，逐渐激发出公民的政治参与热情，这一现象也广泛体现在行政领域。在行政活动中，行政主体通过允许、鼓励行政相对人、利害相关人和一般社会公众的参与行政活动过程，提升行政活动的公开性、公正性、正当性与合理性，达成政府与社会公众关系的良性、有效互动，有助于克服行政公务人员由于路径依赖形成的经验主义和专业偏执主义，已成为现代行政的一种发展趋势和正当性标准。
　　在许多行政领域，随着客观情势的演进，从前那种完全由行政机关单方实施的政策制定和执法方式，已越来越无法满足不断增长的对于行政管理和服务的社会需求；尤其是许多行政管理和服务领域对专业知识的要求越来越高，仅凭行政机关积累的实践经验和相关知识已难以应对，因而强烈要求克服路径依赖和专业偏执，与行政外部的专家学者乃至一般民众和民间组织在互动过程中共同推进。
　　因此，参与式行政、合作式行政是对从前那种仅强调运用规制、命令、处罚、强制等传统行政管理方式的扬弃和补充，有助于体现互动、协调、对话、共建等现代行政方式的法治价值，促进依法行政。
　　同时，通过公众参与、共同治理、行政管理和社会管理创新，可以提高行政管理的民主性和效率性。通过建设社会组织，动员社会力量，形成社会共同体，从而构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，有助于促进经济社会快速健康协调发展。