俞可平：论政府创新的主要趋势

　　政府创新，就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革。政府创新的过程，是一个持续不断地对政府公共部门进行改革和完善的过程。与其他人类创新行为一样，政府创新也具有创造性、学习性、自觉性、系统性、风险性等一般特征。此外，政府创新还具有明显不同于一般创新行为的某些特征。首先，政府创新具有公共性。政府创新的主体是公共部门，特别是公共权力部门；政府创新的最终目的也是为了改善公共服务，增进公共利益。其次，政府创新具有全局性。政府创新所产生的影响，主要不是政府公共部门自身，而是广大的公民。由于政府掌握着社会的政治权力，政府创新的结果通常对社会有着广泛而深刻的影响。最后，政府创新具有政治性。政府创新是政治体制改革的重要内容，它直接涉及权力关系和利益关系，十分敏感，风险性也比其他创新行为更大。
　　政府创新是一种政治发展的普遍趋势。从我国改革开放的实践来看，政府管理体制的改革与创新，是我国改革开放以来政治发展的重要内容。近些年来，各级政府在公共服务、行政改革和政治改革等方面进行了许多富有成效的改革与创新，这些改革创新集中体现在以下这些方面〔1〕。
　　在政治透明方面，主要有：1）信息公开，不少地方政府颁布了信息公开法，规定了哪些政府信息必须公开，从制度上保证公民的知情权。2）决策公开，即党政领导机关在制定重大政策之前广泛吸取相关专家和群众对该项政策的意见和建议，并且在可能的情况下吸收有关人员参与决策过程，避免重大决策过程的“黑箱作业”，使政策在颁布和实行之前能够为公众所知。2）警务公开，在涉及公民切身利益的治安、户政、拘留等问题上，使相关当事人知晓这些警政事务，并进行相应的警务监督。3）司法公开，主要是公开审判，在一般民事和刑事案件的审判时，允许公民旁听。4）检务公开，即对当事人或公众公开相关的检察事务，允许律师提前介入对犯罪嫌疑人的起诉过程。5）任前公示，即党政权力部门的领导人在正式任命前，将拟任人选的有关情况公布于众，在规定的期限内听取公众对候选人的意见。6）政府上网，即通常所称的“电子政府”，政府在互联网上发布政务信息，在网上办公，直接处理公务和接受公民访问。
　　在公共服务方面，主要有：1）改进社会福利体制，为下岗和失业职工广泛地建立社会保障制度，为城市居民提供必要的公共医疗保险和最低生活保障。2）扶贫济弱，政府制定具体的计划和措施，帮助贫困的穷人或社会弱势群体在一定的期限内摆脱贫弱状态。3）治安联防，建立社区巡逻制度、110接警制度，预防日益加剧的刑事犯罪。4）全民教育，在农村和城市社区设立各种义务学校，免费为居民提供学习知识的机会。5）市长热线，架设24小时的市长专用热线电话，公民可直接通过电话对政府的政策和行为提出批评、意见和建议，由政府负责处理。6）领导下访，即主要领导干部如市长、县长、乡镇长、书记，率领同级党政机关的主要负责人，定期到基层进行现场办公，听取公民的申诉、请求、建议，能够当场解决问题的，现成各部门当场解决，现场解决不了，限期解决或对当事人作出答复和解释。
　　在基层民主和政治参与方面，主要有：1）立法听证和政策听证，在进行重要的立法活动和决策活动时，公共权力机关举办专门的听证会，广泛听取利益相关者及专家学者对立法和决策议案的意见，并作为最终作出决定的重要参考。2）干部竞争上岗，即公开发布领导岗位的招聘信息，鼓励有资格的公民前来应聘，公平竞争，择优录用。目前，公开竞争的领导职务最高级别的已到达厅局级干部。3）乡镇长选举改革，在一些省市，近年来将直接选举从村民委员会主任向上扩至乡镇长，对乡镇长或乡镇党委领导实行直接选举或公推公选。4）公推公投和“两票制”，在一些基层，对党支部书记的候选人采取党内和党外共同推选的办法，党内选举和党外推荐相结合。
　　在权力监督和廉政建设方面，主要有：1）行政诉讼，即通常所说的“民告官”，公民可以通过法律对违法的政府行为向法院起诉，法院判决政府败诉的行政行为，公民有权要求政府对其侵权行为给公民造成的损失进行赔偿。2）离任审计，党政干部在即将离开原领导职务之前，接受政府审计的财务审计，以决定其在任职期间有否在财务上违反国家的法律和党的纪律。3）舆论监督，一些地方政府制定专门的法规，保证新闻媒体对政府行为的监督，特别是对政府官员违法乱纪行为的曝光和批评。4）政府采购和工程招标，政府在购买物品及发包程建设项目时，公开相关信息，鼓励销售商或承包商公平、公开地参与竞争，从而防止采购和发包过程中极易产生的腐败。
　　在行政效率和公共管理方面，主要有：1）简化行政审批手续，大幅度地取消行政审批事项，积极改善行政服务的态度，许多地方政府提供“一条龙”的行政办公服务，缩短审批时间。2）强化行政责任，实行各种形式的承诺制度和问责制度，避免经常出现的相互推诿和“踢皮球”。3）急事急办制度，对一些政府公共服务方面的紧急事务，打破正常的行政程序，随时处理。4）建立应急管理机制，制定应对各种突发事件的预案，有效降低突发事件对公民带来的损失和风险。5）改革公共财政制度，加强对政府公共部门的预算约束和审计监督，有效地降低公共部门的行政成本。6）积极尝试公用事业制度的改革，通过分权化、市场化、民营化等手段，提高公用事业的效益。
　　政府创新也是世界各国政治发展的一种普遍趋势。近年来，联合国一直致力于倡导和推动政府创新或政府再造（reinventinggovernment），从1999年首次与成员国共同举办“全球政府创新论坛”以来，共举行了五届论坛。从最近一届“全球政府创新论坛”的主题和大会通过的《宣言》中，我们可以清楚地看到这一全球性的趋势。
　　第五届“全球政府创新论坛”于2003年11月3至7日在墨西哥城召开。本次会议由墨西哥政府与联合国联合举办，会议主题是“21世纪的政府创新与政府质量”。参加会议的由各国政府的代表、国际组织的代表、商业组织的代表和非政府组织的代表，其中包括墨西哥总统、韩国总理、乌干达总理、联合国副秘书长及联合国开发署、人居署、经社署等各下属组织的主要负责人。会议主要围绕以下六个议题进行：1）“低成本政府”，主要讨论如何降低政府的行政成本，提高政府工作的效益；2）“优质政府”，主要讨论如何改善政府为公民和社会服务的质量；3）“专业政府”，主要讨论如何提高政府工作人员的专业知识水平，以适应知识经济时代政府工作的需要；4）“数字政府”，主要讨论如何建设电子政府，以便利用现代信息技术更好地使政府服务于公众；5）“较少管制的政府”，主要讨论如何减少政府对社会的管制，尽可能简化政府的行政审批手续；6）廉洁和透明政府，主要讨论如何增强政府事务的透明度，以有效减少政府腐败。
　　会议最后正式发表了一份关于“第五届全球政府创新论坛：21世纪的政府创新与政府质量”的《宣言》。《宣言》指出，全世界各国的政府都正在进行自身的变革，以适应21世纪的挑战与机遇。这种变革的方向，是不断增强公民的发言权，重新审视政府的计划、服务和领导方式。《宣言》向世界各国政府和人民发出了以下六点倡议〔2〕：
　　1）政府制订的预算必须努力反映国家的优先事项和公民的意愿，必须是透明的，并且做到收支相低。
　　2）检验治理是否得到改善的关键是公民对政府的满意程度。质量原则是政府创新活动的基础。政府应当运用独立的手段，评估公民对政府的满意程度。
　　3）国家反应和处理变革的能力，对于迎接21世纪的挑战和改善公民的生活质量具有至关重要的意义。为此，政府需要有一支专业的文官队伍。政府的职位要向社会各部门开放，应当按照才能来录取政府人员，录用过程必须透明。
　　4）对于政府来说，发展电子政府的政策框架现在比任何时候都显得更加紧迫。电子政府可以提高行政效益，改善商务，促进民主和透明。要为全社会的所有利益相关者参与电子政府建立新的政策和法律。
　　5）在一些管制很多的国家中，无效的管制政策正在催生腐败，并剥夺公民的权力。坏的管制扭曲国家的经济竞争力。政府管制的项目必须维持公民期望的结果与这些项目的代价之间的平衡。税收政策的改革与实施对于健康的经济具有特别重要的意义。改革国家的税收政策通常是参与全球竞争的重要的第一步。
　　6）对于加强基础的改革和创新来说，公共部门的伦理道德以及对于公民需要的敏感与尊重，也同样不可忽视。一个负责任的和透明的政治与行政体制，应当确保公民根本的信息知情权，并由独立的机构来保证公民的这种知情权。政府必须主动采取措施抵制腐败，改革和创新公共部门的廉政机制。
　　7）治理的改善通常是分权化和公民参与的一种职能。政府在行政、财政和政治方面的分权化，对于改革过程极其重要。它要求通过法律和制度来保证权威和资源向地方政府的转移，以达到中央与地方的制衡。
　　从国内外政府管理体制改革的实践中，我们可以看到以下五个政府创新的主要趋势。
　　第一，从管制政府走向服务政府。政府管理的直接目的是规范社会的政治生活，维护公民的各项合法权利。它既是对公民政治行为的一种约束，又是对公民权益的一种保障。因此，政府管理既是一种管制，又是一种服务。毫无疑问，政府是社会公共秩序的主要管理者，它必须行使对公民的管理责任，包括强制性的管理措施。从一定意义上说，政府管理就是对公民生活的一种必要管制，政府管理的过程也是一个对社会生活进行管制的过程。只要政府存在一天，管制就会存在一天。然而，随着民主政治的发展和执政水平的提高，政府管理中管制的成份正在日益减少，而服务的比重则日益增多，建立服务政府已经成为政府管理体制改革创新的重要目标。从某种意义上，政治现代化和民主化的过程，也是一个从管制政府不断走向服务政府的过程。
　　服务政府的基本意义是，增进和维护公民的公共利益成为政府管理的主要职能，政府主要通过对公民的服务而不是管制来维护自己的执政地位。服务政府要求日益强化政府在以下三个方面的社会服务职能。第一，政府要积极提供更多的社会公共品，特别是在环境保护、生态平衡、义务教育、基础交通、公共安全、社会福利等方面，政府要通过提供更多的社会服务，来增进公共利益。第二，政府要日益放松对社会经济事务和公民私人事务的管制，更多地让公民和社会民间组织进行自我管理。第三，即使在政府必须履行管理责任的地方，政府也应当有服务意识和平等意识，而不是进行居高临下的家长式管理。
　　第二，从全能政府走向有限政府。简单地说，所谓全能政府，就是政府无所不能，无所不管，无处不在。在缺乏一个相对独立的公民社会，或者公民社会湮没于政治国家的情况下，全能政府的存在几乎是必然的。全能政府可能有很高的行政效率，也可能为公民带来众多的福利，但它绝不可能带来公民的自主和自治，因此，它与民主政治的要求是格格不入的。一个相对独立的公民社会是市场经济和民主政治的必要条件，随着公民社会的逐渐壮大，它与政治国家之间的界限就会日益明显，这就为政府权力设定了一个基本的边界和范围。公民和政府各有自己的活动领域，它们的范围由法律加以规定，双方都不能越过这一边限，否则就是侵权。政府被严格要求在宪法和法律规定的边限内行动，而不能越过这一边界，这就是有限政府的基本意义。
　　有限政府表明政府再也不是无所不能和无处不在，不仅政府应当做什么，而且它不应当做什么，也都由法律加以明确的界定。因此，有限政府的概念既不同无政府主义的观点，也区别于政府“管得越少越好”的主张。“政府越小越好，管得越少越好”，这种观点相当流行，但这是一种错误的认识。评价一个政府的好坏，主要不在于它的大小，而在于它是否克尽职守；评价一个政府有否履行其正当职责，也不在于它管得多或管得少，而在于它有没有管应该管的事，有没有去管不应该管的事。政府如果管了不应该管的事，不管政府规模的大小，都是对公民权利的侵夺，是严重失职；如果政府没有管应该管的事，造成公民利益的损失，无论它的规模大小如何，也都是对公民权利的侵犯，也是一种严重失职。
　　第三，从人治走向法治。人治是传统政治的典型特征，它把国家和公民的政治命运完全交由少数官员，特别是最高统治者掌控。这不仅完全逆民主进步的历史潮流，而且也是政治腐败、政局动荡、社会不公的根源所在。摆脱人治，建设法治政府，是现代民主政府的基本要求。法治的基本意义是，
　　法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序；但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。从这个意义上说，法治与人治相对立，它既规范公民的行为，但更制约政府的行为。建设法治政府，首先要加强政府立法工作，特别是重视社会管理和公共服务方面的立法，逐步形成比较完备的法律体系。建设法治政府，要努力提高制度建设质量，使之符合宪法和法律规定的权限和程序。建设法治政府，要求法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民权益得到切实保护。建设法治政府要求行政机关及其工作人员按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民的要求，依法办事、公正执法、奉公守法。
　　第四，从集权走向分权。政府长期是全部政治权力的垄断者，即使在全球化和民主化背景下，政府也仍然是政治权力的主要掌握者。但是，不断地还政与民，让公民享有更多的政治权力，更多地参与社会公共生活的管理，是政府改革的正确方向。从集权走向分权，是扩大公民的政治参与，将国家权力还给社会的基本途径。从集权走向分权，至少有三个方面的意义。一是权力从政治国家向公民社会分流，或者说从政府向民间分流。国家和政府应当不断地将管理权力交给公民社会，特别是合法的民间组织和公民本身。二是权力从中央向地方分流，地方对当地的公共事务越来越拥有更多的管理权力，地方的自治程度也随着社会政治的发展而不断提高。三是权力从政府向市场分流，即政府向企业放权。经济生活的资源配置应当以市场为主，除了维护社会公正和公民权利所必需的干预之外，政府对企业和市场的行政性介入应当尽量减少。
　　最后，从统治走向治理。统治与治理都是公共管理活动，但两者之间有重大的区别。治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，这是两者的共同之处。但两者至少有四个基本的区别。其一，治理与统治的最基本的，甚至可以说是本质性的区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。其二，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。其三，管理的范围不同。政府统治所涉及的范围就是以领土为界的民族国家，与此不同，治理所涉及的对象则要宽泛得多。由于治理的权威主体既可以是政府，也可以是非政府的、跨国界的民间组织，所以，治理的范围既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。其四，权威的基础和性质不同。统治的权威主要源于政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。即使没有多数人的认可，政府统治照样可以发挥其作用；治理则必须建立在多数人的共识和认可之一，没有多数人的同意，治理就很难发挥真正的效用。
　　政府管理活动中统治的成份日益减少，而治理的成份日益增多，这既是民主政治发展的要求，也是执政水平提高的反映。在公共管理活动中多一些治理的成份，少一些统治的成份，意味着公民与政府有更多的合作，意味着有更多的公民参与到国家的政治管理活动中来，从而也就意味着民主程度的提高。不仅如此，政府从更多的管理领域中撤出来，让民间组织或公民自己去管理，这也会减少许多行政管理的环节，实质性地降低政府管理的成本，从根本上提高政府管理的效益。因此，不断地从统治走向治理，努力促使政府从统治型向治理型转变，这是政府管理创新的根本方向。
　　政府自身的改革和创新对社会进步具有特别重要的意义。政府是国家政治权力的实际掌握者，是政治经济制度的建立者和各种政策法规的制订者。一个国家要实现善治，首先必须实现善政。政府的一举一动都极大地影响着社会的治理状况，影响着全体公民的思想和行为，影响着社会的稳定与发展。政府创新对推动政治体制改革，提高党和政府的执政能力，推进社会主义民主政治和政治文明建设，实现经济、社会、政治的协调发展和社会的全面进步，有着极其重要的作用。要做好政府公共部门自身的改革与创新，政府自己应当努力做到以下几点。
　　政府必须努力倡导实事求是、解放思想的基本原则，真正做到科学无禁区、学术无禁区、研究无禁区。无论是技术创新还是制度创新，其前提都是新的观念、新的思想和新的理论的产生。要突破旧观念、旧思想和旧理论的束缚，就必须真正做到解放思想，敢于思考、勇于思考。解放思想，是一个民族保持其理论思维的先进性和激发其精神活力的生生不息的泉源，只有解放思想，才可能冲破传统的束缚和教条的束缚，提出新的观点和见解。
　　政府必须充分发扬民主，营造一个良好的制度环境。创新意味着以新的制度、新的秩序、新的技术、新的学说、新的方法替代旧的东西，有可能与现存的秩序和制度相冲突、有可能触动一些人的既得利益，有可能使一些人不适应；创新要承担一定的风险，有可能最终失败，有可能得不偿失，有可能效益不大。创新的过程中一旦出现上述负面的影响，就必须有一套民主的政治和法律机制，遏制与社会进步方向背道而驰的保守势力对改革与创新的破坏和抵抗，宽容创新者的失误，保护创新者的积极性，使创新成为社会日常生活的重要内容。
　　政府必须制订有效的奖励政策，积极鼓励创新行为。一方面，创新具有很大的风险，创新往往需要付出代价；另一方面，成功的创新又能为社会带来极大的效益。创新活动的这种双重性，要求政府必须建立一套有效的激励机制，给创新者以人力、物力、财力、信息和政策的保证，形成足够强大的激励力量，激发人们的创新积极性；同时也尽可能补偿人们为创新所付出的代价，降低人们为创新所承担的风险，支持敢冒风险的创新者，奖励为社会做出重大贡献的创新者。
　　政府应当制定适当的创新计划，引导和规范社会的创新活动。政府的创新计划对全社会的创新活动具有特殊的重要性。首先，可以合理地配置有限的资源，防止重复劳动，最大限度地降低全社会的创新成本，以期取得最大的创新效益；其次，可以对社会的创新活动进行引导，把主要的创新力量集中到社会最需要的领域和部门，解决社会发展的关键问题；最后，可以对社会的各种创新活动进行必要的规范和调控，使全社会的创新活动能够有序地和持续地发展。
　　最后，至关重要的是，政府应当成为创新的表率。政府是社会进步的火车头，政府创新是其他所有社会创新的核心。政府的创新形象，可以在全社会培育起一种创新的文化氛围，使创新成为一种社会价值；政府的创新行为，改变着国家的政治经济制度和各项政策方法，影响到所有公民的政治生活、经济生活和社会生活；政府的创新制度，更是直接关系到社会各个领域中的创新活动的数量、质量和效用。完全可以说，一个良好的现代政府不仅应当是精简、高效、廉洁的政府，而且应当是民主、文明和创新的政府。
　　〔1〕参阅俞可平：“中国地方政府创新”，《经济社会体制比较》2003年第期，第页。
　　〔2〕第五届全球政府创新论坛《宣言》：“21世纪的政府创新与政府质量”（FifthGlobalForumonReinventingGovernment：FINALDECLARATION，InnovationandQualityintheGovernmentofthe21stCentury，MxicoCity，36November2003），见：http：unpan1。un。org。