林达：怎样破解“官官相护”

　　一起最普通不过的腐败案
　　威廉杰弗逊是一名来自路易斯安娜州的联邦众议员。和大多数众议员一样，杰弗逊不是一个富有的人。国会议员的工作是立法，手里也没有什么实权，但是议员和国内外的利益集团有广泛的联系，这是一个有影响力的职位。腐败的种子从2000年就发芽了。美国一家公司想到非洲去投资，为了游说外国政府取得对自己有利的条件，需要有分量的人物出面接触，这就找到了众议员杰弗逊。国会议员作为民选官员，为社会上民众或商家做这样的服务，利用自己的位置与名分和外国政府打交道，是应该的，也无可厚非。问题是，做了以后自己是不是不拿一点好处？清廉和腐败的分界就在这里。
　　杰弗逊当然知道自己是不可以拿好处的。可是变相的好处，本人不出面的好处能不能拿？他当然知道这也不可以，可是他实在经不起诱惑。他用的办法其实很笨，那就是以妻子名义注册一个公司，这家公司和来请他帮忙的公司“合作”，一起在非洲国家展开业务，名义上是收益分成，实际上就是收钱的一个口袋。说起来是他妻子在开展正常投资。
　　于是，从2000年开始，他利用国会议员身份，向非洲某国家政府高官展开游说，涉及向外国首脑行贿。在打通道路后，他以自己的五个女儿的名义，在非洲国家注册联合投资公司，和该国腐败官员联手，准备在非洲大干一场。
　　他做梦也没想到，这一切早已在联邦调查局的监视之下。他请来的财神婆，是慈善投资家莫第，一开始就对他的贪婪和胆大包天的违法极为愤怒，很早就和联邦调查局联系。2005年春，杰弗逊告诉莫第，非洲某国政府已经答应让他们进入投资，包办该国的主要通信干路，为此需要花钱摆平一些非洲官员。过了几个月，钱不到位，该国官员说，他们打算转向和亚洲国家公司谈这项合作了。7月30日早晨8点半，在华盛顿附近一家饭店的停车场，杰弗逊从莫第的汽车里取走一个手提箱，里面是10万美元现金，打算用来贿赂非洲某国副总统。他不知道，10万美元现金的号码都在联邦调查局登记在案。
　　随后就发生了联邦调查局对杰弗逊住宅的突袭，此案公开，媒体开始广泛报道。这个涉及联邦众议员和外国政府首脑的腐败案，其中到底还有多少细节，在法庭公开审理以前，联邦调查局不会轻易透露，而杰弗逊坚称他没有做错什么事情，法庭将会还他一个清白。美国公众听到此类消息，表现得波澜不惊，他们在等待双方在法庭上的说辞和证据。
　　就在这时候，事情起了戏剧性的变化。
　　事情起了戏剧性变化
　　5月20日和21日，司法部调查人员突袭杰弗逊在国会的办公室，带走了大批文件，包括电脑硬盘。司法部说，这是因为杰弗逊拒不合作，不肯交出司法部要求的文件，所以他们搜查他的办公室，以获取刑事罪案的证据。虽然搜查人员带着法官签署的搜查证，但是此举顿时引起一片哗然。问题的要害是，司法部是联邦的行政机构，而杰弗逊在国会的办公室是联邦的立法机构。行政和立法权力的分立，互不侵犯，是美国政府权力配置的金科玉律，不二法门。美国国会大楼虽然和其他联邦行政部门近在咫尺，但是如果没有国会的邀请和许可，上至总统，下至士兵警察，不要说是来搜查议员的办公室，就是普通的公务也是不可以的。美国立国两百多年来，这是第一次，联邦警员以刑事调查名义搜查了国会大楼。
　　国会议员们的反应非常严肃，一方面震惊于司法部搜查开了先例，其严重性倒不是威胁了他们的安全，而在于破坏了行政部门不能碰立法部门的戒律。国会议员大多是法律专家，他们知道，此例不可轻开，因为这涉及政府立法机构和行政机构的恒定关系，这是一场宪法危机。相比之下，杰弗逊个人的腐败案，只是一件小事。国会反应强烈，要求总统下令司法部立即把从杰弗逊办公室拿走的东西还回来。司法部和联邦调查局面对国会强烈反应，显然有点吃不消，他们当然不肯把好不容易到手的证据还回去。司法部长冈萨雷斯向媒体表示，要是总统下令他还，他就立即辞职。布什总统夹在当中，左右不是，想出一条缓兵之计，令司法部把抄来的东西封存45天，冷冻一段时间再说。
　　同时，国会根据媒体已经公开的信息，开始自清门户。杰弗逊是民主党议员，6月15日，国会民主党党团决议把杰弗逊逐出众议员赋税委员会。几乎同时，一个联邦法庭法官作出裁决，司法部对杰弗逊办公室的搜查是合法的，是一种合法的正常刑事调查，因为国会议员并没有刑事罪案调查的豁免权。但是这一说法并没有说服国会，国会向上诉法庭上诉。
　　巧的是，2006年底，两年一度的众议员改选时间也到了。杰弗逊回到自己在新奥尔良的选区，有12个民主党候选人站出来和他竞争。尽管谁都知道他涉及腐败案件，正在受联邦调查局调查，他仍然以30的选票和另一个民主党候选人打了个平手，按律复选，两者取一。在复选中，杰弗逊以57对43的优势，又一次当选为联邦众议员。
　　2007年4月16日，位于首都的联邦上诉法院三位法官听取司法部突袭国会办公室是否违宪的辩论。主张没有违宪的人认为，司法部搜查是在有了正当理由前提下的刑事调查作业，国会议员涉及刑事犯罪，也一样要受到调查，宪法没有给予议员以刑事调查的豁免。认为这种突袭违宪的人认为，对议员的家和其他地方进行刑事搜查是一回事，对国会大楼的议员办公室进行搜查，是性质不同的另一回事。
　　6月4日，联邦大陪审团正式对63岁的众议员杰弗逊提出敲诈、受贿、妨碍司法等16项控罪。如果这些指控被定罪，他将面临最多235年的监禁。
　　8月3日，联邦上诉法庭作出裁决，16个月前司法部对国会大楼杰弗逊办公室的搜查违反了宪法有关三权分立和平衡的原则，命令司法部将搜查得到的东西退回国会。此裁决，被称为涉及联邦政府立法、行政和司法三大分支的“教科书式的经典案例”。它是否会上诉到最高法院，最高法院将作出怎样的裁决，可能好戏还在后头。而杰弗逊本人的腐败案，正在进入法庭程序。
　　杰弗逊案的启示
　　这一事件，让我们思考当代反腐败的要害问题：怎样破除官官相护的规律。
　　权力导致腐败，这在世界各地都一样。世界各地反腐败的方式却各有各的奥妙，其中最难的就是怎样破除“官官相护”。经验告诉我们，对反腐败之成败来说，反腐力度并不起决定作用。反腐力度到了一定程度，也会出现疲劳效应。
　　在制度层面上，反腐的效果经常取决于专门的反腐部门的决心、能力和效果，一是必须保证反腐部门的绝对不腐，二是让反腐部门有制胜优势，所谓给反腐部门以尚方宝剑。香港廉政公署就是这样的反腐部门。
　　可是，这种从上到下的反腐，只能在规模相对小的政府系统里才行之有效。在幅员广袤、人口众多、地区差别很大、人事和部门结构复杂的大国，依靠单一反腐机构，可能会出现道高一尺、魔高一丈、道魔相争、难分高下的局面。
　　美国人从一开始就采取不同的思路，这一思路的道理是，他们根本就不相信有谁是绝对不可腐蚀的。他们不敢依靠单一反腐机构。他们采取的办法，是用权力来制约权力，让权力在同一平面上分割开以后，互相监督，互相制约，造成一种公开的平衡。他们相信，只要这样的一种分立和制衡状态没有瓦解，那么“官官相护”就成不了气候，腐败就能得到控制，依靠日常的刑事调查和法庭也就能治得了。所以，在杰弗逊腐败案上，尽管联邦政府内几乎没有谁同情这位众议员，但是三大分支的明智之士都看到了维护权力分立和制衡的重要性，不敢因反腐调查的一事之需而破坏这种平衡。对于反腐的长远来说，保障一个健康的制度，才是最要紧的。