姜明安：行政规划的法制化路径

　　行政规划必须走法制化道路，今天的国人对此不仅越来越有共识，而且越来越有迫切感了。这种共识和迫切感是怎么形成和催生出来的呢？20世纪末宪法确立依法治国、建设法治国家的方略，21世纪初中央提出依法行政、十年建设法治政府的目标自然是重要因素，但更重要的因素恐怕是近年来愈演愈烈的房屋拆迁、土地征用纠纷和在这些纠纷中凸显出来的侵权、滥权、腐败现象，以及由这些侵权、滥权、腐败现象造成的成千上万人的痛苦悲剧。然而，行政规划的法制化道路应该怎样走，我们应该通过建立什么样的法律制度来尽量避免或减少纠纷，尽量避免或减少侵权、滥权和腐败，尽量避免或减少成千上万人的痛苦悲剧，今天的国人对此却尚未有共识，学界对之研究也尚未有迫切感。
　　行政规划与土地征用、房屋拆迁是紧密相联系的：实践中往往是先有行政规划，后有土地征用和房屋拆迁，行政规划往往是土地征用和房屋拆迁的前提和根据。因此，要解决土地征用和房屋拆迁的问题，必须首先解决行政规划的问题。尽管解决了行政规划问题，土地征用和房屋拆迁的问题并不可能全部随之解决，土地征用和房屋拆迁仍有其自身独立的问题需要解决。然而，即使在解决土地征用和房屋拆迁自身独立的问题方面，行政规划法制化路径的选择也可以为土地征用和房屋拆迁的法制化提供借鉴。
　　那么，行政规划法制化究竟应该选择什么样的路径呢？
　　首先，行政规划的制定必须保障公众参与。公众参与的途径和形式应该是多种多样的：就参与途径来说，既应有通过人民代表机关的参与，例如，城市建设总体规划、土地和各种资源利用的总体规划、交通、能源、电信发展的总体规划必须通过人民代表机关讨论和审议通过；也应有社会公众和利害关系人的直接参与，例如，涉及土地征用和房屋拆迁等行政相对人切身利益的各种建设规划、治理规划、文物保护规划等，必须广泛征求和听取社会公众的意见，特别是征求和听取相应规划所直接或间接涉及的利害关系人的意见。就参与形式来说，除了传统的座谈会、论证会、信访、走访等形式外，还应该更多地利用现代民主和现代科技的手段，开创各种新型的公众参与形式，如网上信息发布、讨论、电视辩论，以及召开有各种不同利益群体参加的听证会，等等。总之，公众参与是现代行政法治的第一要求，行政规划制定过程中的公众参与是避免或减少行政规划实施（包括土地征用和房屋拆迁）过程中的纠纷，是避免或减少因行政规划而产生的侵权、滥权、腐败以及各种悲剧的第一屏障。
　　其次，行政规划的设计必须以人为本，以人的现在和未来的可持续发展为依归。行政规划设计自然要考虑经济建设、考虑商业部署，考虑对外交流、考虑旅游观光，考虑所在地区、所在城市、所在乡镇的脸面与形象。但是，这一切考虑都必须以人的福祉为最终依归，如果离开了人的福祉去考虑其他目标，那就必然导致异化：人们通过精心规划，高楼大厦林立，道路交通四通八达，GDP扶摇直上，但人们的生活质量却越来越下降，人们身体的疾病和心灵的痛苦、烦恼却越来越多。因此，行政规划的设计必须首先考虑人，考虑人的生存、健康和精神生活的需要。而且，不仅考虑本代人的需要，还要考虑下一代人，考虑子子孙孙的需要。规划设计必须以人的现在和未来的可持续发展为依归。无论是搞城市和乡村建设规划，还是搞能源开发、资源利用规划，或者是搞航天、海洋探测规划，都必须坚持生态平衡的原则，因为生态平衡是人的生存和可持续发展的基本条件。
　　第三，行政规划的实施必须遵循公开、公平、公正的正当法律程序。行政规划的设计和制定固然重要，公众参与和专家论证对于保障规划的民主性和科学性是必不可少的。然而，行政规划的实施同样重要，设计一套公开、公平、公正的正当法律程序，以规范规划行政执法机关的行为同样是必不可少的。否则，行政规划制定得再好、再科学，也会在执行中走样，偏离即定的目标、方向，导致侵害规划相对人的权益，损害社会公众的利益，破坏自然环境和生态平衡的后果，此种弊害可能并不亚于一项制定得很糟糕的规划的后果。行政规划实施的正当法律程序的基本要求是公开、公平、公正。所谓“公开”，包括规划（含总体规划、区域规划、详细规划、长远规划、中期规划、短期规划等）本身公开、规划审批、许可的条件公开、规划审批、许可和监督的程序、手续公开、不服规划执法行为的救济途径公开；所谓“公平”，是指各相应行政机关在对各种规划许可申请进行审批，对被许可人进行监督、检查，以及实施其他各种规划行政执法行为过程中，要对所有行政相对人同样情况、同样对待，不同情况，不同对待，不能对任何特定行政相对人予以歧视；所谓“公正”，是指各相应行政机关及其工作人员在行政规划执法过程中，应避免偏私，执法人员在工作中遇到与本人或本人亲属有利害关系的事项，在处理时应主动或依相对人申请回避；对相对人送礼、宴请和其他各种可能影响公正执法的行为要予以拒绝。为了保证行政规划执法的公开、公平、公正，必须通过行政规划立法确立一系列的相应正当法律程序制度，如告知、听取申辩、说明理由、不单方接触、职能分离、以及执法信息公开和社会公众评论制度等。
　　第四，行政规划的内容必须相对稳定，规划制定机关和规划实施机关都必须遵守信赖保护原则。行政规划一经制定，行政相对人就必然对之产生信赖，并会根据此种信赖安排其生产、生活。如果规划制定机关或规划实施机关随意调整、变更规划，就可能给行政相对人造成重大经济损失，如导致已建或在建项目的拆除、搬迁、造成已签订且正在履行或尚未履行的合同的废止、解除，等等。因此，对已经制定的规划的调整、变更一定要十分慎重，如确因公共利益的需要而必须调整、变更，则一方面要经过与相应行政规划制定时相当的公众参与程序予以讨论、听证、审议；另一方面要对特定相对人因相应行政规划调整、变更而受到的损失予以公正补偿；同时，对调整、变更后的规划要通过适当形式及时公布，让所有社会公众知晓。行政规划调整、变更（不论是整体调整、变更，还是局部调整、变更）后的及时公布是非常重要的。否则，将造成更多行政相对人的不必要的损失。
　　第五，行政规划的立法必须遵循统筹兼顾和利益平衡原则。行政规划立法是对规划制定行为、规划实施行为和规划执行的监督保障行为的统一调整，此种调整涉及到各种关系和各种利益。立法能否正确调整相应关系和协调相应利益是全面实现行政规划法制化目标的前提和保障。而要正确调整规划所涉关系和协调规划所涉的各种利益，则必须遵循统筹兼顾和平衡的原则。根据这一原则，行政规划立法既要注重维护社会公共利益，也要十分重视保护规划所涉行政相对人的利益；既要注重突出以经济建设为第一要务的立法指导思想，也要十分重视把握以人为本，规划为民的立法理念；既要注重保护生产者、开发商、建设单位的合法权益，也要十分重视保护因规划实施而需要征用其土地、拆迁其房屋的农村经济组织、农民、城市居民的合法权益；既要注重地区（特别是老少边穷地区）开发、资源开发、能源开发，也要十分重视对自然环境的保护和生态平衡；既要注重通过立法调整各种人与人的关系，为构建和谐社会提供法律支撑，也要十分重视通过立法调整人与自然的关系，为建立可持续发展的机制提供法律保障。
　　前已述及，行政规划必须走法制化道路是我们今天国人已达成共识，至少是已基本达成共识的课题，但是，走什么样的法制化道路，循什么路径走向法制化道路却是我们目前远未达成共识，需要我们认真研究、探讨，以逐步达成共识的课题。笔者的上述意见只是本人研究的一点心得，只是一家之说。