谢鹏程：司法改革“三步走”的思考

　　司法改革已经有十几年的历程了，应当在总结经验的基础上，结合实际，对如何深化司法改革的问题作进一步的思考。在此，就改革的实际步骤问题，笔者冒昧提出一些初步的设想。
　　第一步，实现司法经费的足额保障和司法队伍的专业化。一是改革“分级管理、分级负担”的财政保障体制，实行“足额预算、全额保障”，彻底解决目前实际存在的“收支挂钩”、“以收定支”、司法机关自筹资金搞福利导致“为钱办案”等问题；二是提高司法人员工资和福利待遇，并与行政人员拉开差距，保持各地司法人员工资水平基本平衡，解决司法人才流失和人才分布不平衡等问题；三是实行司法人员分类管理，形成司法人员的素能养成机制，保障司法业务人员的专业水平。只有解决了司法经费问题，才能防止司法活动中的利益冲突（即司法职能所代表的国家和社会公共利益与司法机关的利益、当事人的利益之间的冲突），切断司法机关在诉讼中的利益牵涉；才能避免司法机关对地方政府的依赖，克服司法的地方化和部门化倾向，从源头上治理司法腐败；只有提高司法人员的待遇，才能形成稳定的、高素质的、专业化的司法队伍，保障司法队伍素质的整体水平，保证司法自由裁量权的合理行使，提高司法的公信力和权威性。这既是保障国家司法权统一公正行使的需要，也是维护国家法制统一的需要。从财政负担上看，2006年全国检察系统的全部财政支出约150亿元，审判系统约200多亿元，一共不到400亿元，加上基本建设费用和适当增加工资福利，总共支出500亿元就可以全面解决司法经费问题。2006年国家财政收入增加了3700多亿元，拿出七分之一就能解决全部司法经费。从人才结构上看，一方面，前些年进入司法机关的非专业人员基本退休或者临近退休，为司法机关吸收专业人才提供了良好契机；另一方面，这些年法学教育快速发展，培养了大批法律专业人才，问题不是专业人才短缺，而是地区分布不平衡（不发达地区缺乏专业人才）和用人制度不合理。只要有较高的、基本平衡的工资待遇，通过建立全国法律专业人才调配和交流制度，也不难解决人才分布不平衡的问题。相比而言，司法人员的分类管理制度可能需要经过较长时间的建立和完善过程。
　　第二步，实现司法权的合理配置和程序优化。回顾司法改革的历程，我们不难发现，改革的障碍在很大程度上来自部门保护主义和由此产生的“争权夺利”现象。例如，刑事诉讼中的强制措施改革，事关人权保障和诉讼的顺利进行，一直没有解决好决定、执行与羁押的分离以及保释和技术侦查手段的合理适用等问题，既容易导致侦查权的滥用，也限制了侦查能力的提高。再如，审判机关和检察机关都具有司法、行政、人事管理、纪检监察和财务管理等职能，都是“五脏俱全”的综合性国家机构，虽然在目前情况下对保障司法独立起到了一定的作用，但是对提高司法管理的专业化水平，推进司法职业化造成了诸多障碍。无论在理论上还是在制度安排上，我们都不难做到，把行政性质的职能分配给适当的行政机关行使，把法律监督性质的职能分配给检察机关行使，把审判性质的职能全部交给审判机关行使，形成职能明确、分工合理、制约有效的司法权运行机制，消除职能交叉、重叠、扯皮等现象。不解决利益冲突问题，司法改革的过程就容易被利益冲突所扭曲，司法权的合理配置和程序的优化就会常常被部门保护主义挫败。因此，司法改革很难从职权配置和程序优化起步。只有在实现了第一步战略目标后，司法的各项权力才能主要代表着责任和荣誉，而不意味着部门或单位的利益。在这种情况下，有关司法权配置、司法制度和司法程序设计以及内部司法规范完善等方面的争议，就只是一个认识问题，而不牵涉利益问题，才可以做到秉公立法、秉公设制、秉公司法。在完成了职能定位和合理分工以后，再逐步实现程序的优化，深化诉讼程序和诉讼制度的改革，提高司法效率，保障司法公正，树立司法权威。
　　第三步，实现司法独立。多年来，我们一直把司法独立作为司法改革的首要目标，这是认识上的一个误区。司法独立作为司法公正和人权保障的基本条件，其重要性是不容置疑的，但是，在我国政治体制中，在经济、文化、社会发展水平不高和发展不平衡的条件下，它不可能成为一个初级目标，也不应当是一个中级目标，而应当是一个高级目标。从司法本身来看，在司法腐败问题没有解决，司法公正没有保障，司法权威不高的情况下，司法独立缺乏必要的社会资源，难以获得普遍的支持。司法独立既是一个目标，也是一个过程。在实现司法独立的过程中，我们首先要解决好经费保障和队伍专业化的问题，使司法独立具备基本的前提条件；然后，解决司法权的合理配置和程序优化问题，使司法公正和司法权威获得可靠的制度保障和社会基础；最后，才有可能在政治体制改革的进程中逐步实现司法独立。
　　司法改革之路需要我们一步一步地走，不能跳跃，也难以逾越。第一步解决司法的经费和人才问题，是治理司法腐败的源头工程，也是全面推进司法改革的基础和关键。第二步解决司法权合理配置和程序优化问题，是司法改革的实质内容和攻坚阶段，也是全面保障司法公正和树立司法权威的制度建设时期。第三步解决司法独立问题，是司法改革和政治体制改革共同推进和发展的自然结果，也是中国特色社会主义司法制度建设和改革基本完成的标志。当然，司法改革是一个综合性的配套工程，每一步都不是绝然分开的、独立的，相反，每一步之间都存在着内在的联系，第二步对第一步，第三步对第二步都存在着依赖关系，前一步没有实现目标，后一步不可能实现其目标；同时，前一步目标与后一步目标也存在一定的相关性和条件关系，在实现第一步目标的时候，也可以适当地做一些属于第二步甚至第三步目标性质的初步改革；在实现第二步或者第三步的目标时，也可能还要进一步完善第一步未尽的制度安排。但是，每一步有每一步的重点，只有突出各阶段的重点，扎实推进，才能全面实现司法改革的基本目标和司法制度的现代化。（学习时报）