季卫东：政体改革的两大棋眼：征税权与预算案

　　人类民主法治的进步，与税收和预算的讨价还价息息相关。1215年英国贵族与英王签下历史性协议《大宪章》，对劳役和赋税做出规定；美国独立战争以反对英王的横征暴敛为动因，随后制定了划分公民与政府权力、宣示自由平等的《独立宣言》与美国宪法在社会多元和利益分化之际，尤其需要一个讨价还价的场所来缓和冲突、化解矛盾。而从税收和预算这些与百姓密切相关的议题入手，确是既可以唤起民众参政热情，又可将风险控制在一定范围内的切实可行又稳妥的方法。
　　税金的讨价还价里出民主政治
　　一个理想的政府绝不应该以强制作为本质因素，而必须经得起合法性和群众承认的检验。从这样的角度看政府，那么为人民谋幸福或者说“为人民服务”就势必成为国家权力的主要功能。这是所谓“公仆型”政府观。
　　从这样的角度来理解税制，那么纳税的本质也不应该仅仅是政府的强制力表现，而是公民雇请公仆、购买服务所交付的费用。增税要以增加服务项目或提高服务质量为前提条件。
　　为此，要容许公民与公仆就税金问题进行讨价还价。政府要征税，必须与人民商量，征得大家的同意。政府怎样使用税款，也必须让人民了解，并为公民个人提供监督和表达异议的机会。这意味着按照税收法定的原则和公开民主的程序来决定税种、税率以及审查财政预算案是对现代政府的起码要求。只有在这样的前提条件下，我们才能理直气壮地说征税是合法政府的权力、纳税是所有公民的义务。
　　日本曾经发生一个案例。1966年，京都的同志社大学商学部教授大岛正以对工薪阶层征收所得税不公平、职员税负过重为由提起税金诉讼，要求承认工薪阶层纳税的扣除额度、纠正工资收入、营业收入以及农业收入之间在税负上的苦乐不均、废除对企业家征税的不合理优惠措施。当时的日本有点像现今的中国，税款的相当大部分征自工薪阶层，而富人反倒负担较轻，故此案件一经报道，就激起了强烈反响。
　　从起诉开始算，8年后京都地方法院作出一审判决，15年后大阪高等法院作出上诉审判决，19年后日本最高法院大法庭作出终审判决，承认工资所得扣除制度的合理性，也承认征税率分布上存在偏颇，应该通过税务行政加以纠正，但是否认所得税法制有违宪性。
　　大岛税金诉讼的意义是唤起了政府和社会对工薪阶层成为主要纳税者的税负不公平现象的关注，推动了税制改革运动以及各地纳税人诉讼。政府在制定政策时也必须更多地考虑民意。在这样的背景下，日本从1969年开始先后几次修改税法，提高了工资所得纳税扣除的额度，并削减了税收上的优惠措施。
　　先让专家构思再让民意审议
　　鉴于税负牵涉到各阶层复杂的利害关系，专业技术性又很强，欧美在设计税制或改革税制时往往聘请少数德高望重、学识渊博的专家组成方案起草委员会，经过若干年深入的调查研究之后发表税务意见书。这样的专家意见书经过国会审议和舆论批评后最终转化成法案。日本的做法不同，是政府主导。尽管如此，还是由作为总理咨询机关的政府税制调查会进行深入而充分的调查讨论后提出权威性专家建议，由国会辩论通过。
　　直接由政府部门决定税收问题不符合法治原理。直接让代议机构介入税制设计虽然符合税收法定原则，但容易受到政治力量对比关系的影响，或忽略少数人的正当诉求，或轻视长远的整体利益，或流于无原则的妥协。实际上，现代欧美代议民主制面临的一个最大难题就是政治家为了选票而竞相提出脱离实际的减税口号，导致政策短视以及财政赤字累积。但愿中国不会在有关改革的起步阶段未得其利先得其弊。因此，为了实现税收法定和税收合理的均衡，改革税制的方案应该出自那些独立的、富于远见卓识的专家。也就是说，先让学者精心构思，再让民意审议通过。
　　公民不知道究竟是谁、在哪里、怎样决定税收的，就会心生疑虑。公民不知道自己缴纳的税款究竟怎样用、用到哪里、用得是否得当，也难免对税负产生不满情绪。强调税制简明化，就是要让公民仅凭直觉和常识就能了解纳税的意义和公平性。而强调与税收有关的知情权和监督权则更进一步：通过制度化举措吸引公民对税制的关注、加强征税的公正性以及纳税的积极性，意味着税制透明化。
　　如果说对征税权的知情和监督属于国家财政系统的输入控制，那么也不妨认为对预算案的知情和监督属于财政的输出控制，两者不可偏废。税收是财源，财政是开支。税收过少就会引起财政恐慌，开支过大会引起税负苛重。怎样适当调整两者的关系，牵涉到千家万户的切身利益，需要充分听取各方面的意见。因此，税务财政在本质上是要求按照民主程序作出决策。社会结构多元化后，不同的群体或阶层之间的协调作业变得更加重要了。这时为了稳妥地确定收和支的均衡点，为了使征税得到公民自觉支持、使财政分配充分满足实际需要，必须加强审议程序，为各种诉求提供表达、讨价还价的场所和基本游戏规则，否则根本消除不了那种“端起碗来吃肉，放下筷子骂娘”的怪现象。
　　“预算议会”可在乡镇、县立即推行
　　关于预算案的审议，宪法和人民代表大会组织法有明文规定。目前的问题是缺乏透明化的程序以及具体操作规则来保障这样的审议具有实质性内容，不流于形式。也就是说，预算审议应该真正反映不同利益集团的诉求和互动，应该仔细推敲具体内容的合理性和公平性。
　　对财政制度以及预算案审议方式的改革不妨从基层做起，在村务公开之后应该把政府收支的公开化逐级上推。乡镇、县这两级的开支项目比较简明，涉及的利害关系也比较直接、比较清晰，与征税活动有着密切的因果联系。因此，公民对这种近距离的预算审议既有强烈的兴趣，也有足够的判断能力。笔者曾经提出以技术性的“预算议会”作为政治体制改革突破口的思路，其基本特征是首先尽量让代议制的讨论范围侧重于那些在不同利益群体之间进行公平分配的租税和财政事务，而暂时对其他政治性问题进行一定程度的非政治化的冷却处理搁置争议，留待今后适当时候解决。这样做的好处是，可以把政治改革与经济改革直接衔接起来，有利于各种政治势力和利益群体在编制和审议单纯的财政预算程序中学会竞争和妥协的技巧，也有利于加强民意代表对行政权的监控。现在有必要补充一下，这样的尝试在乡镇、县可以立即推行。
　　（原载《同舟共进》2007年第5期）