田飞龙：地方自治的核心原理及其中国化

　　自治，本义为自我立法和自我治理，是治理现代化的基础性原理和制度。我国宪法和自治法上包含着“地方自治”的重要渊源和实践，但却未尽充分符合地方自治的核心原理。而地方自治对于民主转型和宪制成熟有着基础性和前导性功能，孙中山之“训政法理”即以地方自治为转型枢纽。自治不能发达，则治理现代化就难以成行。云南大学法学院沈寿文教授是地方自治法领域的专家，在本次演讲《澄清地方自治的几点误读》中侧重从地方自治的核心原理出发清理中国地方自治在法理与制度上的若干误区，正本清源，论说清晰，对我国宪法与地方自治法研究有重要的理论启发和反思意义。但由于其过分关注“核心原理”，也存在对中国地方自治之实践类型与实践理性的偏颇评价与定位。
　　首先，沈教授立志于“自治打假”，将基层群众自治和民族区域自治排除出地方自治范畴，这种排除有一定任意性，并可能局限中国地方自治制度的实证研究和理论发展。排除基层群众自治的理由是，这种自治不产生地方政府，不是地方政权自治。排除民族区域自治的理由是，这种自治不具备地方财政独立条件，从而不能构成实质意义上的自治，而只能是一种“政策性惠顾”。沈教授的地方自治论主要根据联合国文件及台湾地方自治法经验予以逻辑演绎，固然具有比较法上的理论正确性，却未能有效发展出适合中国法体系的自治概念框架，从而产生对研究对象的刚性排斥。以基层群众自治为例，沈教授只有否定性结论，却未能给出这种自治是何种自治的正面定性。实际上，从宪法和村民委员会组织法来看，基层群众自治具有重要的自治民主内涵，甚至在立法者原意中具有我国民主政治的先导性功能（如彭真），这与西方之地方自治的出发点较为接近。因此，在理论上不宜简单排斥这一自治类型，而需要对比较法上的地方自治概念加以适当的中国化改造，以便更加有效地讨论中国的地方自治问题。我个人曾有这样的理论方案：中国地方自治不同于西方，包含地方社会自治（基层群众自治、小区自治等）和地方政权自治（西方式地方自治），前者主要体现于两部自治法（村民委员会组织法和居民委员会组织法），后者主要体现于民族区域自治、特别行政区自治以及内地普通省份之有一定自治内涵的各级人民代表大会制。同样，对民族区域自治的排除也存在任意性。从法律解释来看，民族区域享有法定的自治权，是地方自治的形态，不能以实际财政条件上的缺失反证自治权的不合法，而是应该朝向保障和优化自治权的方向思考和建构。
　　其次，沈教授对特别行政区自治的理论解读存在一定的偏颇，未能呈现其实验性宪制的面向和意义。严格按照沈教授的核心原理，中国法内部似乎只有特别行政区自治可以归入其中，但又被沈教授定性为“一种变态”，理由是自治程度太高。沈教授以一种常态的西方自治法经验对堪分析特别行政区自治，未能有效分析该制度对于中国地方自治法实验与改进的开创性意义。香港基本法所建构的特别行政区自治是一国两制的法律形式，高度自治权的授予基于：其一，1980年代回归谈判时，主权回归是最高利益，其他治权安排相对灵活宽松；其二，基本法制定时的国家治理能力与香港发达社会的现状不匹配，难以承担直接管治责任，也不能按照通常的地方自治法标准予以建构；其三，香港基本法是实验性宪制，包含了两种制度文化与模式的互动融合以及探索治理现代化中国框架的特定目的，与单一主权下均质化的地方自治立法不同；其四，高度自治权在保障香港长期繁荣稳定的同时也带来了中央管治的巨大挑战，反映在占中、港独等行为对基本法秩序的颠覆性冲击。这种地方自治对国家主权的挑战引发了国家宪制上的修正与调整，主要是一国两制白皮书（2016。6。10）阐述了有别于香港本地普通法传统的国家主义基本法法理学，人大831决定规制了香港的“依法普选”框架，而近期的人大释法则给出了“依法宣誓”的基本法指引。高度自治权引发的宪制危机刺激中央重新思考原初宪制安排的“原意”并主要以法治思维和方式重新协调和建构央港权力关系。以中央管治权的合法合理形式对香港自治权内部失衡予以宪制性再平衡和监督指引，这恰恰是中国宪法通过香港基本法在地方自治上生动活泼的制度实验，其所积累的正是严格的地方自治法实施经验，而不能简单归于“一种变态”。研究中国的地方自治，不能简单地将港澳自治制度作为“特例”予以轻视，而应将其作为实验性制度加以法理的和实证的研究，才能更好地呈现中国宪制发生谱系上地方自治原则与制度的变迁张力与规律。
　　再次，沈教授之“核心原理”还存在可予拓展的空间。拓展在于两个方向：其一，中国集权传统的政治文化因素，即大一统的政治伦理；其二，西方之地方自治的基础原则，即辅助原则。沈教授主要从联合国文件及台湾自治法上进行规范推演，说服力不够充分。
　　大一统伦理在中国历史上的形成与巩固受到中国独特的地理与政治条件的限定和塑造：第一，治水政治学及其宪制内卷效应，即通过建立共同防治水患的部落联盟而将主干水系所及的政治区域及人口整合为一体，所谓母亲河不仅仅是灌溉哺育之利，也是团结凝聚之源；第二，儒家文化的礼制宪制与天下理想，即儒家通过建立适合于不同层级的礼制及界定“修身、齐家、治国、平天下”的人格秩序与政治扩展秩序，成功地赋予治水共同体以文明共同体的价值内涵与政治框架，落实了中华文明的“仁政”内核及王道取向；第三，法家文化的国家理性与国家能力机制，即大一统的政治社会基础由治水实践奠立，文化价值基础由儒家奠立，但周之后的春秋战国严重破坏了大一统及其价值许诺，法家则从国家理性与国家治理能力维度实现了政治宪法意义上的实质统一与制度构造；第四，中国近现代的独特经验反向刺激和加强了中国的大一统伦理，即近代以来的政府软弱、军阀割据和列强欺凌刺激中国产生了更为强烈的民族危机感和自尊心，加快了中华民族的意识形成和国家建构，放大了大一统在精英责任伦理中的强度和实践约束力。尽管近代以来革命与运动频仍，但当代中国政治体制对大一统伦理及其核心制度支架的历史继承和延续性不可忽视。中国历史虽呈现出“分久必合，合久不分”的经验面向，也反复验证着黄炎培所谓的“历史周期律”，但中国历史上“分”的时期基本上是分裂、混乱和秩序崩溃的，是国家民族之悲剧，而绝非民主自治之福，而“合”的时期则对应于王朝新建，万象更新，天下承平。因此，中国在政治整体上的分与合内含着政治与文化精英对历史经验的批判和政治理想的追求，其取向即为不断巩固的大一统伦理。
　　“辅助原则”（principleofsubsidiarity）在西方具有深远的古希腊哲学（亚里士多德）背景和基督教教义根源。苗静的《辅助原则研究》（2013）对此有详备的思想史考察，笔者不再赘述。笔者这里只引用来自1931年教皇比约十一世《四十年通谕》中的经典阐述：
　　“作为最高权威的国家，应当把一些不太重要的事情交由次级团体去处理；否则，它的力量就会被极大的分散。遵循这一原则，国家将获得更大的自由、更强的力量、更有效率地去履行真正属于它，并只有它能完成的职能，从而根据环境要求和事态需要，对各类重大事务进行指挥、监督、激励或限制。因此，当权者应当明白，越是遵循辅助原则，保持各种辅助性组织之间的层级秩序，就越是可以增强社会的权威和效率，从而促进国家更加幸福和繁荣。”
　　这是天主教教皇面对当时的法西斯极权主义而提出的捍卫西方自由与自治的治理哲学，二战后几乎被德国基本法以及欧盟治理实践完全吸纳，如今更是成为欧盟及其成员国治理哲学的核心原则。当然，辅助原则的法理已作为欧盟及联合国自治文件以及比较法的背景原理而确定，但在中国陷入地方自治原理混乱之际，适当超脱比较法的限定而从思想史上对辅助原则加以重申和说明，对于沈教授的“核心原理”之证立当更有学术助力。
　　最后，对于沈教授辨析的地方自治四大理论误区，我基本赞同，但有些补充意见。关于地方自治与地方独立的关系，从历史经验和现实治理处境来看，还真的不容乐观。历史上有过分封之乱、藩镇割据、民国军阀的地方自治割据以及当代环绕主体中国的“诸独”（港独、台独、藏独、疆独、蒙独）现象，刺激执政当局更加以质疑和贬义化立场对待地方自治，因此不能仅仅从理论逻辑层面解释二者之不同，还需要从历史解释层面呈现“分离之祸”的根本原因，撇清地方自治的历史冤屈。关于地方自治法研究中平衡处理权利与义务、权力与责任以及地方与国家的关系问题，我认为非常重要，因为地方自治不是终极性的宪制安排，而是主权宪制的有机组成部分，如果宪制安排不能有效保障地方对中央的最低限度的宪制性义务以及不能呈现地方人民的共和主义美德与担当，就可能酿成宪制灾祸。关于自治地方的两种事务（自治事务和非自治事务）及其互动关系，是协调国家与地方的关键，这表明地方自治不是完全自治，而是合理分权下的有限自治，而且自治机关有一定的宪制性责任来落实国家法律、政策及确保地方守法。关于地方自治对财政条件的依赖关系，无法否认，但也不宜过分突出，因为地方自治更主要的正当性基础和保障在于地方事务的地方性及地方认同的存在，以此衡量，则地方财政不济的民族区域虽然经济自治困难，但民族文化与治理上的自治则更有正当性理由，而且沈教授还应当延伸思考民族区域经济自主性差的国家税收制度因素，不能简单地归因于自然禀赋、民族经济发展水平及国家优惠政策，比如资源税的地方分配正义问题。
　　总之，沈教授对地方自治核心原理的理论性澄清是非常重要和到位的，但由此也衍生出周全理解中国之地方自治的具体法理与制度解释问题，这就要求从核心原理出发建构一种适合中国历史、政治传统及现行法律体系的地方自治法理，而不是停留于核心原理加以简单评判和排斥。就中国地方自治的制度成长而言，基层群众自治可通过扩大地方自治的理论包容力加以纳入，更可接通中国古典的绅权治理来对基层民主自治加以调和与补强；民族区域自治需要从国家宏观宪制变革和民族治理的角度，从国家认同与有效的地方自治双重维度加强制度性供给和自治权保障，通过自治过程凝聚国家认同；特别行政区自治则是在国际法斗争博弈与主权政治逻辑中展开的具有实验性质的地方自治，目前出现的包括白皮书、人大政改决定、人大主动释法在内的宪制调整是这一地方自治经验积累和重建央港关系平衡的正常现象，应予以积极正面的评估和研判。通过地方自治的治理现代化，是中国政治转型与治理变迁的重要维度。沈教授是地方自治法专家，身处民族自治前沿，诚心期待其在该领域从“核心原理”出发，进一步深入开展中国地方自治法理建构和跟进地方自治制度实证研究，推出更富理论创新性和实践指导意义的佳作。
　　（本文系法中思网邀请就沈寿文教授的地方自治网络讲座进行的评议，作者系北京航空航天大学高研院法学院副教授，法学博士）