童之伟：建设名副其实的宪法监督制度

　　中国宪法规定，全国人大和全国人大常委会行使监督宪法实施的职权。监督宪法实施的核心内容是违宪审查，因此，宪法监督制度实际上就是违宪审查制度，这种制度在美国称为judicialreview，在欧洲大陆法系国家一般称为constitutionalreview。
　　今天发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”，意义重大。由中共中央推动宪法监督制度的落实，一定能够较快地见到成效。
　　国家最高领导层早已注意到违宪的情况在全国不同程度地存在，而违宪问题得不到审查和纠正，使宪法权威流失严重。这个问题宪法学界呼吁了二三十年，国家最高领导层也一再表示重视，但始终没有落实。根据我们国家大、立法层次多、法律法规多（尤其是地方性法规）的情况，需要设立专门的违宪审查机关，而且要配足专门的人员。
　　1982年宪法规定了宪法监督制度，但中华人民共和国有史以来还没有对某部法律、法规范性文件或其中的某个条款进行合宪性审查，做出宣告的公认的审查例一个都没有。之所以出现这种情况的主要原因，宪法学界有代表性的看法，是没有设立宪法监督专门机关。
　　宪法监督是宪法实施的制度保障。世界上行之有效的违宪审查制度有两种，一种是普通法院违宪审查制，另一种是专门机关违宪审查制，专门机关的名称多为宪法法院或宪法委员会。极少实行的国民代表机关违宪审查制也曾表现出一定效用，但从来没有形成一种成熟的模式，而且这类显得有点例外的体制有向专门机关审查制或普通法院审查制转变的明显趋势。
　　在人大制度下欲有效实施宪法，看来确实需要设立宪法监督专门机关，并制定宪法监督程序法。这是宪法学中综合性专业性很强的问题，法学界很多人在这个问题上的言论，看起来有理，实际上说的是外行话。谈论宪法监督或违宪审查者必须了解这样一个宪法学基本常识：宪法监督、违宪审查主体对宪法争议的裁决和对宪法的解释，必须对本国一切公权力机关有法律约束力，否则有关裁决就不是真正的宪法性裁决，有关解释也不是真正的宪法解释。
　　在现行宪法下，实行宪法监督专门机关与最高国家权力机关相结合的宪法监督制度，是我国能有的最好选择。这种制度的基本特点，是由宪法监督专门机关对法律以下的法规范性文件的合宪性和合法律性进行审查判断，但对法律的合宪性，只向最高国家权力机关行文，公开提出咨询性意见，请后者自行做判断和做进一步处理。这样安排的主要理由是：
　　1。现行宪法和人民代表大会制度下绝对不可能实行普通法院（包括最高人民法院）违宪审查制或由普通法院解释宪法。因为，这类裁决，解释要么因对最高国家权力机关无约束力而不成其为宪法裁判、宪法解释，要么彻底颠覆人大制度，让最高国家权力机关反过来受最高人民法院裁判或解释的约束。
　　2。单纯由最高国家权力机关监督宪法实施理论上最好，实际上行不通。因为，最高国家权力机关职权太多、机构庞大、工作时间有限，没有行使好这项职权的客观条件。我国最高国家权力机关监督宪法实施的历史教训证明了这一点。
　　3。单纯宪法监督机关也无法充分、有效地行使宪法监督职权。道理很简单：不可能设立与全国人大宪法地位平行的宪法监督机关，否则，民主集中制就被废除了，成了权力分立、制约平衡体制；另一方面，即使是设立宪法地位与全国人大常委会平行的宪法监督专门机关，它也无权对全国人大制定的法律做合宪性审查，最多只能向全国人大就其通过的法律中的有关条款提出咨询性意见，像当年的英国上院上诉委员会对国会那样。
　　中国宪法监督制度建设能否真正走出数十年来议而不决的困境，关键取决于两个因素：一看是否着手制定宪法监督和宪法解释的程序法，解决宪法监督的启动、受理、立案、审议、表决、公布、生效等步骤问题，让其具有可操作性；二看是否设立宪法监督专门机关，即使暂时不设宪法法院，至少也要在全国人大内部设立宪法监督委员会。如果没有这两个措施，宪法监督制度将一如既往，继续停留在谈论阶段。
　　不过，相信中共十八届四中全会后不久，宪法监督制度建设一定会有实质性进展，因为现今国家最高领导层一直在强调踏石留印，抓铁有痕，办实事。