郑毅：十八届四中全会《决定》将在民族法制建设中彰显独特价值

　　
　　随着中国特色社会主义法律体系的形成，我国民族法制体系的基本架构也初具规模。伴随着各方面建设事业的蓬勃发展，尤其是新形势下民族关系新特点、新问题、新挑战的不断涌现，“民族法制向何处去”亦成为国家民族事务和法制建设的重要焦点。正是在这样一种时代背景下，新近出台的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），为新时期我国民族法制的发展、转型和完善提供了指导和依据。结合当前学术研究和客观实践，笔者认为，《决定》将在多个方面层层推进我国的民族法制建设。
　　
　　时代转型：民族事务法制化
　　我国是一个统一的多民族国家，目前已经初步形成了具有中国特色的社会主义民族学科研究体系。但系统抽象的理论知识必然需要通过具体的制度路径作用于客观实践。理论成果转化的“出口”虽属“下游产品”，却无疑在我国民族问题应对和民族关系调整的过程中扮演关键角色。目前的“出口”主要有二，即政策和法制。
　　长期以来，民族政策一直是我国处理实际民族事务的核心路径。虽然从1949年《共同纲领》开始，就已经出现了根本法层面的民族规范制定，但在60余年的实践和探索过程中，对于民族政策的路径依赖却一直延续至今。诚然，在社会主义法制尚未成熟的时期，民族政策发挥了重要的制度补强作用。与此同时，政策手段与生俱来的高效、灵活等优势，也的确为社会主义民族关系的发展提供了独特而有效的制度支撑。然而我们也应看到，在民族关系和民族问题日趋复杂的今天，民族政策作为核心制度实施路径的劣势也同样凸显：稳定性不足导致连贯性困境，权威性有限导致实施性难题，抽象性过彰导致落实起来困惑，规范性缺位导致时代性诘难凡此种种，不一而足。那么，民族事务的制度性出路何在？十八届四中全会的《决定》给予了明确的回答：法治。
　　首先，沿袭十八届三中全会的立场，四中全会的《决定》继续强调：“坚持和完善民族区域自治制度。”一方面，民族区域自治法律制度是我国民族区域自治制度的题中之义，《中国特色社会主义法律体系白皮书》（以下简称《白皮书》）即指出：“中国制定了民族区域自治法，实行民族区域自治制度，充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务的权利，依法保障各少数民族的合法权益”；另一方面，在三中全会“坚持和完善”的立场的基础上，此次《决定》又在后面附加了“推进社会主义民主政治法治化”的表述，对民族区域自治制度法治内涵的强调跃然纸上。
　　其次，《决定》指出：“高举民族大团结旗帜，依法妥善处置涉及民族、宗教等因素的社会问题，促进民族关系、宗教关系和谐。”民族问题的核心在于民族关系的调整，而在宏观的“民族关系”项下，又包含着“民族法律关系”的核心内涵。对此，《决定》并未泛泛而谈，而是强调“依法妥善处置”的立场，制度实施法治化路径的倾向显而易见。
　　最后，针对当前民族领域的重点问题，《决定》同样体现了对法治的理念观照。一方面，针对当前民族地区法治队伍难以应对日趋复杂的民族问题的情况，《决定》提出“加强边疆地区、民族地区法治专门队伍建设”；另一方面，针对当前民族分裂势力国际化、暴恐势力猖獗的情况，《决定》又提出“积极参与执法安全国际合作，共同打击暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力和贩毒走私、跨国有组织犯罪”。最终以国家顶层设计的形式构建了“民族制度（关系）民族法律制度（关系）重要制度的具体建构”这一多维度、多层次、全方位、立体化的“民族事务法制化”立场。
　　当然，对法制手段的强调并不意味着对政策手段的忽视甚至否定。一方面，这种强调基于法律对政策必要的支撑作用，主要包括对制度立场的确认、对责任机制的强化、对规范位阶的升华等；另一方面，政策对于法律的塑成作用亦同样不容忽视，包括政策引领法律、政策配合法律、政策发展法律等。总之，对于民族事务治理而言，法律和政策作为制度实施路径均必不可少，如今对于法制的强调，实际上是一种促进传统“政策单核主义”发展为“法律政策双核主义”的肯定性纠偏，而非基于零和博弈的“二选一”思维对政治路径的简单放弃。
　　
　　规范认知：民族法制宪法化
　　我国的民族法制建设始于新中国成立伊始，但由于诸多客观因素的复杂作用，真正意义上专业化、规模化的民族法学研究只能追溯到上世纪80年代，多舛的学术命运使得我国的民族法制研究存在诸多先天不足。其中一个重要的问题就在于对民族法的部门法定位。笔者认为，民族法制应属典型的宪法制度。
　　在理论上，民族法制问题的本质是宪法问题。第一，《宪法》第四条对民族平等、民族权益、民族关系、民族地区经济文化发展、民族区域自治制度以及民族语言文字和风俗习惯问题进行了集中规定，不仅全面涉及了我国民族工作的重要方面，更是我国处理和解决民族问题的核心制度民族区域自治制度的根本法依据。第二，在十八届四中全会的《决定》中，民族区域自治制度被视为宪法制度，《决定》关于“坚持和完善民族区域自治制度”这一具有根本性价值的表述即位列第二大部分“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”之中。第三，民族法制的核心规范《民族区域自治法》本身亦属于宪法类规范。在传统法理学和立法学上，其被表述为宪法性法律；而在2011年的《白皮书》中，该法亦被明确定性为“宪法相关法”，即“与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范，调整国家政治关系，主要包括国家机构的产生、组织、职权和基本工作原则方面的法律，民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度方面的法律，维护国家主权、领土完整、国家安全、国家标志象征方面的法律，保障公民基本政治权利方面的法律”。
　　在实践中，《宪法》中存在大量的民族关系条款，构成了我国民族法制框架的基础。现行《宪法》共有1段序言和24个条文涉及民族问题的规定（不包括中华民族的层面），这不仅对民族问题的法制化给予周延性覆盖，其本身也构成了《宪法》文本的重要组成部分，占到138条总篇幅的17左右。值得一提的是，这些宪法规范本身也呈现出鲜明的结构性特征。如序言第11段对民族关系的历史性描述、第4条对民族问题的总则性规范、第112至122条对民族区域自治制度的根本性规定等。其实，现行民族法制在结构上即是对宪法民族条款结构的细化和延伸：《宪法》第4条发展为国家民族法制体系总纲，由诸多法律、法规和地方立法所承接；《宪法》序言第11段丰富化为《民族区域自治法》的六段序言；第112至122条细化为《民族区域自治法》的共73个条文的正式规范；其他宪法民族条款亦被大量下位立法所发展、贯彻和落实。
　　因此，认真对待民族法制的宪法化趋势，本质上是要认真领会民族法制的宪法性本质。而之所以强调“宪法化”的表述，是由于实践中民族法制的“宪法道路”荆棘密布。一方面，民族法学界有心而无力。基于特殊的学科特征和发展历程，目前，民族法学者的学科背景颇为复杂，不仅许多人不具备公法学背景，还有的甚至不具备法科背景。虽然交叉学科的开放性欢迎并重视多学科背景的研究，但这仍对于从宪法的本真视角剖析民族法制现象造成了一定障碍。另一方面，宪法学界力有余而心不足。主流宪法学虽然在形式上对民族区域自治制度重视有加，但在实际的教学和研究过程中，对于民族法制问题却有意无意地采取轻视甚至回避态度，民族法制问题在宪法学界被边缘化亦为不争事实。由上，《决定》将民族法制与宪法进行深刻逻辑关联的深远意义便愈发凸显。可以说，对于民族法制的宪法化回归，《决定》已然在顶层设计层面迈出了坚实的第一步。
　　
　　保障落实：宪法规范实施化
　　至此，已经在逻辑上完成了民族法制在我国法律谱系中的定位，接下来的自然追问是：这种制度如何实施？笔者认为，既然民族法制属于宪法制度，那么民族法制的实施就必然仰仗于宪法规范的实施。
　　实施是宪法的生命。在学术领域，该命题早已被无数次证成；而难得的是在政策实践领域，该问题亦同样被提升至相当的高度。早在2012年纪念现行《宪法》公布实施三十周年的座谈会上，习近平总书记即指出：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”在此次《决定》中，该问题又被进一步深化诠释。其一，在理论上，强调“宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”。其二，在理念上，旨在通过设立宪法日和宪法宣誓制度以“在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神”。其三，在制度上，强调“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”。
　　
　　以《决定》的“制度东风”促进民族法制事业蓬勃发展
　　笔者认为，《决定》对依宪治国的重视将在如下方面促进民族法制的建设和发展：
　　第一，以有力的宪法实施捍卫少数民族基本权利。虽然现行宪法和法律赋予了少数民族公民平等权、选举权、被选举权、语言文字和风俗习惯权等诸多基本权利，但在实践中，侵犯少数民族基本权利的事件却仍然存在。在当前以宪法间接实施为主流的前提下，这些宪法权利在法律化过程中未能得到充分的诠释和细化成为阻碍其实现的重要因素。因此，一方面，宪法间接实施的强化要求相关法律规范切实履行下位法的细化职能；另一方面，宪法直接实施的激活则会为少数民族基本权利提供一层来自根本法的“越级关怀”。这对于少数民族基本权利的保障和实现，无疑具有重要意义。
　　第二，以完备的宪法监督促进民族自治立法。民族自治地方立法权是贯彻和完善民族区域自治制度的重要路径，也是少数民族捍卫自身合法权益的重要制度体现。随着《决定》对宪法监督的规范化强调，一些制约民族自治立法的“潜规则”有望被逐步剔除，民族自治立法权有望得到良性运行乃至取得突破性进展。
　　第三，以科学的宪法解释引导散居少数民族立法。我国少数民族在分布形态上呈现聚居和散居两种，但以《民族区域自治法》为代表的现行核心民族立法却主要针对聚居少数民族制定，导致散居少数民族法制保障空心化。这与《宪法》文本对该问题的忽视有直接关联既有的完全针对民族乡问题的6个宪法条款显然无法对散居少数民族权利保障问题构建完整的保障框架。而《决定》重提全国人大常委会的宪法解释权，则为将来在不修宪的前提下通过有效的宪法解释来促使宪法形成对该问题的全面性规制成为可能，这也将进一步为散居少数民族权益保障法提供制定依据，最终推动我国民族法制向民族区域自治与散居少数民族权益保障“飞天两翼”的双核格局迈进。
　　第四，以充分的宪法实践解决现实民族问题。目前来看，即使是宪法明确表述的条款，囿于宪法实施程度的有限性，在实践中也同样无法得到良好贯彻。诸如对少数民族经济、文化权利的保障条款，由于程序和责任机制的缺失，极大限制了其落实的程度，甚至有个别规定因没有任何实施经历而沦为纯粹的“睡美人”条款。这不仅是对立宪资源的极大浪费，更对宪法权威造成了不利影响。因此，《决定》对宪法实施问题的重视，如《决定》中“加强边疆地区、民族地区法治专门队伍建设”等表述，除了将推动那些实施有限的民族条款进一步得到实践之外，对于激活以第120条为代表的“沉睡条款”更加具有里程碑式的意义。总之，在推进宪法实施的过程中促进既有民族条款的用足、用好、用活，是《决定》在民族法制建设领域又一重要的目标预设。
　　第五，以深入的宪法研究反哺民族法制探索。《决定》提出“创新法治人才培养机制”，“坚持用马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论全方位占领高校、科研机构法学教育和法学研究阵地，加强法学基础理论研究，形成完善的中国特色社会主义法学理论体系、学科体系、课程体系”。这不仅对于宪法学和民族法学各自独立的研究发展具有重要的指向性作用，其更大的意义在于为宪法学关注民族法制问题以及民族法学关注宪法学方法以共同推进民族法制研究提供了逻辑关联的基础，而这两种情形都将集中体现为宪法研究对民族法制探索的反哺。
　　
　　郑毅，男，汉族，中央民族大学法学院讲师，法学博士。
　　来源：《中国民族报》2014年11月7日第07版“理论周刊？前沿”。