郑毅：“较大的市”扩充模式值得商榷

　　
　　《立法法修正案（草案）》（下称《草案》）中最受关注的焦点之一是地方立法主体的扩充问题。其第二十二条规定：“将第六十三条改为第七十一条，第四款修改为：‘本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市、国务院已经批准的较大的市和其他设区的市。’”笔者认为，这种扩充模式值得商榷。
　　全面放开设区的市立法权的潜在风险
　　第一，“法出多门”导致实践中法律适用的紊乱，影响法制统一。这也是当年五四宪法不承认除民族自治地方外其他任何地方立法权的集中关切所在。尤其是在违宪审查制度阙如的情况下，中央对于地方立法的控制手段和效果均不尽如人意，纠偏力量的极大削弱更加凸显制度预防的价值。
　　第二，造成地方保护主义和区域法制壁垒的进一步恶化。地方立法权的进一步弥散，可能使各地的地方保护主义的蔓延和区域壁垒的建立得以披上法律的外衣“重装亮相”，这在依法治国的大背景下将极大提高维护自由统一市场的治理成本。
　　第三，导致地方立法品质良莠不齐。各市在法治文化建设、法律人才储备、立法水平和能力等方面具有天然差异，一旦市级立法权“撒胡椒面”，就必然导致生活在不同城市的公民所享有的实际法制保障“服务”千差万别，诱发新的不平等。
　　第四，与司法体制改革的方向逆势而行。由于地方性法规可作为当地人民法院的审判依据，倘全面放开地方立法权，势必会将人民法院极大裹挟进地方意志之中。而当前司法体制改革思路在于司法权的逐渐上收，这与地方立法主体的扩容在趋势上互为龃龉，将极大内耗国家体制改革大局的制度合力。
　　《草案》第二十二条的逻辑缺憾
　　第一，虽然《草案说明》第四条将十八届三中全会《决定》“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”的表述作为《草案》第二十二条的政策依据，但却是基于歧义解释。因十八届三中全会召开时《立法法》尚未修正，《决定》中所指“较大的市”只能解释为现行《立法法》第六十三条所规定的三类市。由于省、自治区的人民政府所在地的市和经济特区所在地的市相对固定，故在《决定》框架下增加较大的市数量唯有“增加国务院批准的较大的市”一途。《草案》将所有设区的市均纳入较大的市范畴，实际上是对《决定》概念的曲解。
　　第二，在我国现有的三级市中，直辖市当然享有地方立法权，而绝大多数的地级市也将根据《草案》获得地方立法权，因此《草案》实际上排除了县级市的地方立法权。《说明》第四条将“扩容”改革的原由解释为较大的市所制定的地方法规发挥了积极作用以及许多设区的市申请获得地方立法权。问题在于，县域经济发展已经成为当前国民经济发展的新动力，省管县体制改革业已为大势所趋，若以充分发挥地方立法积极效用计，县级市法制需求同样应予满足，而许多发达县级市（如昆山、顺德、义乌等）对地方法制的需求无疑更为迫切。因此，正如秦前红教授指出的，《草案》第二十二条将导致实践中早已错乱的市县关系更加错乱，并增加未来纵向国家行政管理体制改革的难度。
　　第三，《草案》第二十二条形式上对地级市立法权全面放开，但实际却挂一漏万实践中有类市虽为地级市，但却不设区不辖县，而是在市以下直辖乡、镇和街道，如东莞市、中山市、三沙市等。其中，东莞和中山两市显然是典型的经济发达、对地方立法权需求迫切的城市；在之前的“申大”潮流中，两市亦为入选“较大的市”的呼声较高者。然而《草案》第二十二条却将它们有意无意地排除在立法权授予范围之外，令人费解。
　　第四，《说明》第四条提出由省级人大常委会控制市级立法权放开的节奏，并辅以全国人大常委会的备案程序。但一方面，受地方旺盛的立法需求、地方利益表达、市际协调均衡等因素的影响，省级人大常委会实际很难对立法权放开的节奏施以合理控制；另一方面，全国人大常委会的职责是“备案”而非“批准”，这虽是出于对地方实践的尊重，但在事实上却导致中央无法对本就孱弱的省级控制给予有效补强。可以预见，若该条最终生效，在经过一段时间的观望期后，设区的市的地方立法必将呈现井喷状态，这将背离《草案》“循序渐进”的初衷。
　　可能的进路
　　第一，维持现行《立法法》第六十三条所规定的“较大的市”内涵，但应在海南省、喀什地区先后成为经济特区后，对“经济特区所在地的市”的内涵加以明确。当然，这可以法律解释的方式实现，不必涉及条文的修改。
　　第二，仍以中央审批的方式逐步扩充较大的市数。有观点认为中央审批本质上是计划经济的制度残余，与改革大势不符，但在逻辑上，不能因审批制度与计划经济的关联而矫枉过正乃至因噎废食；在效率上，中央审批能够有效控制较大的市数量的扩充节奏与地域分布均衡性，最大程度实现宏观帕累托最优；在实践中，省级人大常委会确定省辖市进行地方立法的先后顺序本身也是一种审批制，较之中央审批并不具有所谓“道德优势”。
　　第三，为回应行政权僭越立法权的诘问，可将较大的市的审批权由国务院转移至全国人大常委会，以理顺立法授权关系。
　　
　　郑毅（1983。4），男，汉族，中央民族大学法学院讲师，法学博士。
　　来源：《检察日报》2014年10月13日第06版，请以发表版本为准。