田飞龙：依宪治国需强化机制

　　十八届四中全会是中国改革史上的“法治全会”，“依法治国”成为国家公共生活的关键词和中心话语，这是中国法政文化的一大进步。近日的全国人大常委会会议上正式审议了”国家宪法日”的决定草案，显示宪法权威性的提升。依法治国之“法”首先是指“宪法”。如何在理念与制度上优先保障宪法权威和宪法实施，成为依法治国的重中之重。
　　宪法实施问题长期以来困扰着中国的法治进程，宪法作为根本大法，到底如何解释与适用，竟长期处于缺乏具体制度机制的尴尬状态。一方面，八二宪法制定以来的正统学理侧重宪法注释与宣教，更将宪法实施化约为“人大立法”，谓之间接实施。另一方面，新世纪以来的主流学界在宪法学知识更新换代的背景下一味追求与西方接轨，沙盘推演具体的司法审查组织模式与解释技术，相对忽视中国宪法实施的具体体制前提。2001年的“齐玉苓案”本为一起非典型的宪法案件，涉及的是受教育权保护问题，却引发了“宪法司法化”的激烈讨论。从最高院批复的主笔者到坊间的学术回应，显示的是一种对美国式“司法审查”普通法革命的想象与模仿。2008年，最高院明确废止了该案批复，“宪法司法化”的普通法路径在中国遭遇失败。
　　与司法精英和学者的“司法中心主义”情结不同，体制本身在建构宪法实施机制方面亦有探索和作为。2001年的《立法法》建构了“法规违宪审查”机制，赋予特定的公权力主体以违宪审查“要求权”，同时赋予社会主体（含公民）以违宪审查“建议权”。2004年更是建立了全国人大常委会之下的具体工作机构，即法规审查备案室。体制内的违宪审查机制探索严格按照宪法权限展开，但其最大的缺点在于审查程序的低效、不确定、不透明。2003年的孙志刚案涉及收容条例违宪问题，2009年的唐福珍案涉及拆迁条例违宪问题，且均有法律学者依照《立法法》程序提交违宪审查公民建议书，但相应的审查程序并未公开、透明开展，而是通过内部协商由行政部门自行了断，从而丧失了创制审查先例和推动审查程序常规化实践的良机。
　　此次四中全会规划的“依宪治国”路径遵循的仍然是严格的体制内建制逻辑，沿袭的是以全国人大及其常委会为中心的制度模式，与西方主导的普通法院模式或专门法院模式大异其趣。这是一种严格的实证主义法治观。在八二宪法体制下，希望由现行的最高法院或另设宪法法院承担违宪审查责任颇不现实。中国的”宪法司法化”缺乏美国式的普通法传统支持，后者是一种以“古代宪法”之不可追忆习惯为理性内核的法治观，认为不可追忆的习惯权利及其法官解释超越于具体立法。此外，中国的宪法条文亦不支持“宪法司法化”。宪法解释与监督权被明确配置给全国人大及其常委会，法律解释权在具体适用的意义上经由全国人大1981年决议授权最高院、最高检和国务院共同行使，在法治逻辑上可以支持最高院解释的权威性与优先性，但与宪法解释无关。而司法改革的最大限度也不可能超越“普通法治”层面而直接触及违宪审查与宪法解释。最高院获得违宪审查权只能通过修宪程序解决，属于严格的政治决断事项，构成真正的宪法革命与宪法结构变迁。
　　四中全会采取的只是宪法实施而不是修宪的路径，“依宪治国”就是“立法中心主义”的宪法实施、监督与解释机制，以完善全国人大及其常委会的宪法监督与解释制度机制为中心。全国人大因会期较短以及主要承担修宪责任，常规的宪法监督与解释便成为全国人大常委会的主要责任。这就决定了中国未来可以预期的违宪审查机制只能是一种全国人大常委会主导下的对法律、法规的抽象审查机制。
　　就全国人大常委会而言，其落实四中全会“依宪治国”要求应主要从如下方面开展：第一，普通国家立法的合宪性审查，即在全国人大及其常委会履行国家立法以及其他决定职能时，设置独立的合宪性审查环节，由专门工作机构给出合宪性审查意见，作为国家立法的一个程序环节，保障国家立法的合宪性，这类似于重大行政决策中的合法性审查机制；第二，强化《立法法》中法规违宪审查机制的程序建设和程序效力，按照司法审查核心原理建立最低限度的“正当程序”标准，创制并积累中国的违宪审查先例，维护宪法权威，保障基本权利，这一过程本身就是一种宪法监督，同时也必然涉及对宪法具体条文的解释，从而也逐步积累中国的宪法解释实践经验，形成中国宪法的教义学体系；第三，对重大的宪法条文争议予以主动解释、澄清和补漏，以宪法解释的权威性终结无意义的意识形态争执和社会思想混乱，作为中国宪法精神与结构变迁的一种补充模式。
　　这些宪法实施工作的主要目标在于：一方面以宪法为权威与核心完成中国特色社会主义法律体系的内在清理与系统化，将违宪或不合时宜的法律、法规予以及时审查和清理，使宪法精神与原则贯穿进全体系，实现无死角的宪法监督；另一方面是宪法体系本身的解释与系统化，这需要通过被动的审查解释和主动的条文解释来实现。
　　总之，四中全会开启的“依宪治国”进程是对八二宪法整体和1999年修正案之“法治国家”条款的全面实施和推进。基于中国的宪法体制，司法中心主义的违宪审查机制很难通过普通法革命或修宪实现，可行的路径是循着四中全会确定的实证主义宪法实施方向不断完善全国人大及其常委会的“抽象审查”制度机制。这就需要全国人大及其常委会一方面建章立制，完成宪法监督与解释的权威性机构设置与程序配置，主要以法学专家充当责任机构工作人员，另一方面则需要借重“司法审查”程序原理和解释技术，实现一种非司法过程的“宪法司法化”。只要机构、人员、程序和决定效力具体明确，宪法监督与解释的个案实践常规运转起来，中国的违宪审查就会春华秋实，依宪治国亦可由规范而实在化为生活事实。
　　（原载《法制晚报》2014年10月29日，有删节，作者系北航高研院讲师，法学博士）