周大伟：强制拆迁与征地补偿预存定金制度

　　2010年07月13日，在国土资源部发布的《关于进一步做好征地管理工作的通知》中，出现了一个崭新的亮点。该《通知》要求，“为防止拖欠征地补偿款，确保补偿费用及时足额到位，各地应探索和完善征地补偿款预存制度。用地经依法批准后，根据批准情况对预存的征地补偿款及时核算，多退少补”。（见2010年07月14日人民网《京华时报》）其实，所谓“预存”二字用语并不规范。用法律专业的语言来说，所谓预存征地补偿款的行为，应当属于民事法律规范中的定金范畴。
　　为什么要设立征地补偿预存制度？预存多少？预存在哪里？谁来监管和执行？目前，自然都还需要由地方政府来探讨和完善。不过，无论如何，中央政府已经意识到了征地补偿预存定金制度的必要性，对很多相关民众而言，倒是个不可忽略的福音。
　　在整个城市房屋征用和补偿过程中，其中最为人诟病的，莫过于最后的“强制执行”部分。至于今后称之为强制“拆迁’还是强制“搬迁”，其实真的不重要。重要的是看它在实际操作内容和程序上设计得是否公平合理。
　　依照国务院法制办今年年初公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》第28条的说法，“逾期不申请行政复议也不向人民法院提起行政诉讼、又不履行的，由作出房屋征收决定的县级以上地方人民政府强制搬迁，或者依法申请人民法院强制搬迁”。“实施强制搬迁前，房屋征收部门应当按照补偿决定，对被征收人先予货币补偿或者提供产权调换房屋、周转用房”。有学者将此条解读为“强制搬迁前应先予补偿”的原则。
　　但令人费解的是，在这种对峙双方已经失去最后和解可能的状态下，所谓“先补偿”其实是根本无法具体操作的。因为，此时此刻，用老百姓的话说是“大家已经撕破脸了”，政府想让对方接受补偿款后及早搬迁，但对方因为某种理由坚决不接受，最后政府迫不得已只好依法“强买强卖”。此时，被拆迁一方质问，为什么没有得到补偿前就来强拆我的房子？政府方则说，因为你是拒绝接受补偿方案的“钉子户”，除了强拆别无它途。其最终结局说到底还是一种绕不过去的“先拆迁后补偿”。因此，所谓“强制搬迁前应先予补偿”一说，即便不是形同虚设的“21条军规”，也是个空中楼阁式的伪命题。
　　如何才能走出这个困局呢？就像这30多年来我们在其他领域里的做法一样，我们不妨可以参考和借鉴一下世界上其他发达国家的经验。通常，在当今很多发达国家，当政府和公民之间遭遇类似僵局后，最后的解决方案大都是通过“官告民”或“民告官”的行政诉讼程序加以解决的。在争议诉讼期间，为了不影响公共利益，政府方也可以请求法庭在最终判决前提前强行取得被征收财产，但必须预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金（并除非财产所有人可以举证说明该定金的数额过低，法庭将维持定金的数额不变）。
　　今天，我们还没有理由否定政府对城市建设和城市规划的特殊权力，同时也需要承认政府发布的城市规划文件具有一定的法律强制力。但是，既然政府拥有了这种独特的权力，反过来说，它也应当为这种权力的持有支付一定的成本和提供必要的保证。如果我们假定政府的征收行为是符合公共利益的，也假定补偿费用的数额也是符合市场价格的，那么政府为了取信于民，不妨在合法动用强力拆迁民宅之前，预先向无利害关系的特定机构支付一笔定金（比如，预先将人民的币交给人民的法院保存一下）。定金只是对履行承诺的保证，并不是额外的付出。如果强制执行中止，定金可以退还。如果连定金也不想支付或付不起，那么问题就“很严重”了，被拆迁人一定会“很生气”。
　　这样做，既不是多此一举也不是杞人忧天。人类的智慧和经验表明，政府其实从来就不是一盏“省油的灯”。政府也会有失信和违约的时候；政府也有领导换届后继任者不认账的时候；政府也会有财政入不敷出的时候；或者，政府事先约好的投资方的资金也会有不能到位的时候；或者，拆迁补偿款也有被贪官挪用和贪污的时候。到那个时候，谁又能为百姓们做主呢？到那个时候，再去法院打官司或去京城上访该是件多么闹心和麻烦的事儿。
　　在强制拆迁前由政府预先前支付保证金的做法，既可以给被拆迁人一种实际的心理安慰，同时也可以减少对峙的双方在强制执行后再次发生面对面直接冲突的机会。看过《秋菊打官司》这部电影的人，大概都还记得秋菊上门去村长家领取赔偿金时遭遇的困窘和事后引发的冲突。在强制拆迁前由政府事前支付保证金的做法，在一定程度上或许可以避免和减少一些摩擦和暴力事件发生。也许，只有这样才能算是名副其实的“先补偿后拆迁”。
　　人世间大致有两大类公民的基本权利，一是公民的人身权，一是公民的财产权。对上述两种权利的剥夺或限制，现代国家几乎无一例外是通过法院的诉讼程序完成的。如今，在我们的国家，如果要剥夺或限制公民的人身权，需要在法庭内严格依照刑法和刑事诉讼法的规则办理（轻微的治安管理、交通违章案件除外）。我们遗憾地发现，在剥夺或限制公民的财产权领域里，中国是世界上至今还仍然保留着不通过司法程序就可以直接动用行政强制措施的极少数的国家之一。
　　我们原本期望通过这次修法，从政府手中彻底收回在不动产征收领域的“行政强制权”，并将这个领域的最终强制权统一归于司法领域。现在看来，人们还不敢对此持有乐观的期待。从最近的立法动态看，立法者依旧倾向于为政府保留“行政强制权”。这一结局，也许是出于地方各级政府对权利的贪恋，或者是出于法院系统对这个“烫手山芋”的推诿。总之，背后的原因的确还值得人们继续关注和深思。